Bestuur en Beleid Nederland Commentaar op actualiteit De Wet maatschappelijke ondersteuning

De Wet maatschappelijke ondersteuning

door Peter Hovens (30-09-07)

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is per 1 januari 2007 van start gegaan. Nu zal elke nieuwe wet wel zijn kinderziektes hebben, maar wat we via de media vernemen over het functioneren van de Wmo roept de vraag op of hier sprake is van een (structureel) uitvoerbaarheidsprobleem. De vraag die daar dan op volgt luidt: ‘Hoe kan dat dan?’

Mensen die al jaren kunnen rekenen op dezelfde persoon voor hulp en ondersteuning raken die kwijt, omdat deze niet in dienst is van het zorgkantoor dat de aanbestedingsprocedure heeft gewonnen. In plaats daarvan krijgt de zorgvrager een andere hulp toegewezen, die uitsluitend (goedkopere) huishoudelijke hulp mag verlenen. Extra zorg en aandacht waaraan de cliënt gewend was, zoals even in de koelkast kijken of het voedsel niet over datum is, is er niet meer. Een gezellig praatje kan niet meer, omdat veel nieuwe hulpen in de huishouding gebrekkig Nederlands spreken. En dat terwijl een toenemend aantal ouderen eenzaam is. Let wel circa 33% van de 65-plussers voelt zich eenzaam. Zo’n cliënt heeft dan wel nog de mogelijkheid om zelf zorg in te kopen via een persoonsgebonden budget, maar dat is voor sommigen een drempel en bovendien is het beschikbare bedrag vaak niet toereikend.

Thuiszorgorganisaties die toch de zorg van vóór de Wmo proberen te leveren leggen het loodje, want ze komen in ernstig financiële problemen. Organisaties die het financieel wel redden hebben noodgedwongen gekwalificeerd personeel moeten ontslaan.

De toezegging van de rijksoverheid richting gemeenten dat zij voldoende financieel gecompenseerd zouden worden voor de extra taken die zij kregen toebedeeld is niet gestand gedaan. Macro gezien misschien wel, maar er zijn voor- en nadeelgemeenten. Vooral die laatste worden gedwongen om zich terughoudend op te stellen, waardoor het niveau van de zorg vermindert.

Wat hebben we dan bereikt? Verschraling van de zorg, gekwalificeerde zorgverleners op straat, gemeenten financieel in de problemen …. Dat kan nooit de bedoeling zijn geweest. Maar wat was dan precies de bedoeling? Wat wilde de wetgever eigenlijk bereiken? Welke visie hield het kabinet erop na?

Voor een antwoord op deze vragen moet men te rade gaan bij de considerans van de wet, die immers de inhoudelijke kern, de visie, weergeeft. In het geval van de Wmo treffen we daar het volgende aan: ‘(…) dat het wenselijk is nieuwe regels te stellen betreffende maatschappelijke ondersteuning en daarbij de rol van de gemeenten te versterken’. Hier is echter geen visie of inhoudelijke doelstelling uit halen. Men zou hier op z’n minst iets verwachten over een ambitie om de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning te verhogen. En dat brengt mij bij de volgende vraag. ‘Wat was er eigenlijk mis met de maatschappelijke ondersteuning vóór de invoering van de Wmo?

Ik maak nu even een uitstapje naar de methodologische aspecten van uitvoerbaar beleid maken. Elke vorm van beleidsverandering begint met het vermoeden dat er een maatschappelijk probleem is dat zich in het publieke domein voordoet. Dat vermoeden is doorgaans gebaseerd op signalen uit de samenleving. Als de politiek dit signaal oppakt zal ze zich er eerst van moeten overtuigen dat het betreffende probleem daadwerkelijk bestaat. Dat gebeurt op basis van feiten, cijfers en geobjectiveerde opvattingen. Vervolgens dient men na te gaan wat de mogelijke oorzaken van het betreffende probleem zijn, men behoort een analyse te maken, een diagnose te stellen. En ten slotte dient de politiek maatregelen te treffen die gericht zijn op het elimineren van de geanalyseerde oorzaken.

Als ik deze aspecten confronteer met de totstandkoming van de Wmo en bekijk wat de Raad van State in zijn advies over het wetsvoorstel opmerkt, dan schrik ik wel even: ‘Het is de Raad opgevallen dat de toelichting op het wetsvoorstel geen analyse bevat van de problemen die zich thans in de (organisatie van de) maatschappelijke ondersteuning voordoen en die kennelijk aanleiding zijn voor het thans voorliggende wetsvoorstel’.1 Daaruit leid ik af dat in strijd met alles wat er sinds 1991 is gepubliceerd over de voorwaarden voor het maken van uitvoerbaar beleid niet het handwerk is gepleegd dat krachtens de zogeheten departementale Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen, annex Startnota’s, is voorgeschreven. De problemen die zich voordoen rondom maatschappelijke ondersteuning zijn niet in kaart gebracht, laat staan dat deze zijn geanalyseerd in hun oorzaken. Klik hier voor een uitvoerige studie over de problematiek van de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving.

De staatssecretaris van VWS heeft vervolgens weinig succesvol geprobeerd deze omissie te herstellen door in de Memorie van Toelichting (MvT) alsnog een paragraaf ‘Probleemanalyse en doel van de wet’ op te nemen.2 Met de later toegevoegde mededeling van het kabinet dat ‘meedoen’ het maatschappelijk doel is, is het gat in de considerans echter niet gevuld.

En nu weet ik nog steeds niet wat er mis was met de maatschappelijke ondersteuning van voor de Wmo. Na grondige lezing van de MvT kan ik maar één probleem ontdekken dat het kabinet wenst op te lossen en dat is de onbeheersbaarheid van de kosten van de AWBZ. De maatregel die men daarbij bedenkt is het overhevelen van een deel van de AWBZ-taken naar de gemeenten. De gedachte hierachter is dat een en ander op lokaal niveau efficiënter en goedkoper kan worden georganiseerd. Los van de vraag of dat waar is, heeft het kabinet niet onderzocht of een gebrek aan efficiency het financiële probleem (deels) heeft veroorzaakt. Het is evident dat één van de oorzaken van de financiële problemen gelegen is in de toenemende vergrijzing. Het overhevelen van de verantwoordelijkheid naar de gemeenten zal daar echt geen effect op hebben. Ik heb hier met veel mensen in het veld over gesproken. Eén van hen merkte het volgende op: ‘Als we met z’n allen vinden dat we een bepaald niveau van zorg willen bieden aan hen die dat nodig hebben, dan moeten we ook met z’n allen bereid zijn om de kosten daarvan te dragen.3 Zo is het maar net; decentralisatie van verantwoordelijkheden zal het financiële probleem in ieder geval niet oplossen.

Ik begrijp de gemeenten (lees: de VNG) ook niet. Het overhevelen van verantwoordelijkheden (vaak zonder de nodige bevoegdheden) naar het lokale niveau wordt zelden ingegeven door de staatkundige motieven die aan onze gedecentraliseerde eenheidsstaat ten grondslag liggen, maar heeft vaak het kenmerk van probleem-afschuivende decentralisatie. Zodra men spreekt van de lokale-overheid-die-zo-dicht-bij-de-burger-staat happen de gemeenten toe. In de gesprekken hierover bij gemeenten was het antwoord op de vraag ‘als u de Wmo had moeten maken, had u het dan gedaan zoals de wet nu voorligt?’ steeds: ’nee, nooit’. Ik leid daaruit af dat de uitvoerders van de Wmo, de gemeenten in casu, niet of onvoldoende betrokken zijn geweest bij de opstelling van het nieuwe beleid annex wetgeving.

Vreemd dat er niemand op de rem trapt, ook het parlement niet. Op 23 april 2004 publiceerde het ministerie van VWS een Contourenbrief over de Wet maatschappelijke ondersteuning.4 Tweede Kamerleden, in hun rol van volksvertegenwoordiger, gingen met deze brief meteen naar de belanghebbenden in de samenleving om te vragen hoe zij aankeken tegen de voorgenomen beleidswijzigingen. Ze kwamen terug met maar liefst 366 vragen, die zijn aan de staatssecretaris voorlegden. Deze bewindspersoon had mijns inziens maar één antwoord hoeven te geven: ‘We stoppen met dit Wmo-traject en gaan eerst in samenspraak met de samenleving kijken of en wat er mis is met de maatschappelijke ondersteuning.’
________________________________________

1 Tweede Kamer 2004-2005, 30 131, nr. 5, pag. 1
2 Tweede Kamer 2004-2005, 30 131, nr. 3, pp. 6-8
3 Deze opmerking werd gemaakt door Jo Maes, directeur van het Huis voor de Zorg, te Sittard.
4 Tweede Kamer 2003-2004, 29 538, nr. 1