Referendum: Nooit

door Peter Hovens (28-09-07)

Er komt geen referendum over het Europees verdrag nu de PvdA-fractie zich achter het kabinetsbesluit heeft geschaard. Los van de vraag hoe de PvdA dit moet uitleggen, waarop ik het antwoord ook niet weet, ben ik wel ingenomen met het resultaat. Politiek gezien is het verstandig om het Nederlandse kiezersvolk niet de vraag voor te leggen of het wel of niet instemt met het verdrag.

We mogen er vanuit gaan dat van de voorstanders van het houden van een referendum, te weten GroenLinks, D66, SP en PVV, de laatste twee hun achterban zouden hebben geadviseerd om tegen het nieuwe verdrag te stemmen. Gelet op de populariteit van die twee politieke partijen, blijkens de opiniepeilingen, en gelet op het ‘nee’ bij het vorige referendum, moeten we serieus rekening houden met een afwijzing van ook dit verdrag door de kiezers. Een dergelijk fiasco kan Nederland zich niet permitteren. Ik vermoed dat dit de belangrijkste – niet naar buiten toe gecommuniceerde - reden van zowel het kabinet als de PvdA-fractie is geweest om het houden van een referendum niet te ondersteunen.

Een Nederlands ‘nee’ tegen het voorliggende Hervormingsverdrag zou Nederland tot de risee van de Europese Unie hebben gemaakt. Terecht merkt de Raad van State in zijn advies het volgende op. ‘De EU is geen bedreiging van de nationale staat, maar een samenwerkingsverband dat het optreden van nationale staten in een open wereld beschermt en versterkt. De nationale staat kan zijn eigen rechtsorde alleen nog overeind houden in steeds nauwere samenwerking met de rechtsorden van andere staten. De soevereine, van niets of niemand afhankelijke staat - als die al ooit heeft bestaan - is niet meer. De keuze is steeds vaker: meedoen aan een Europese rechtsorde en daarop (evenredig) invloed uitoefenen of de eigen autonomie bewaken en (daardoor) steeds vaker overgeleverd zijn aan wat andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen’.1 Inderdaad, bij een Nederlands ‘nee’ zouden we aan andere staten zijn overgeleverd, terwijl we ons niet van Europa kunnen losmaken.

Centraal in het genoemde advies van de Raad van State staat de vraag of het karakter van het nu voorliggende Hervormingsverdrag afwijkt van de eerdere Europese Grondwet en wel in die mate dat een raadplegend referendum nu niet mogelijk of wenselijk zou zijn. In het eerder advies inzake de Europese Grondwet stelde de Raad van State vast dat men ‘goedkeuring van het verdrag (…) tot op zekere hoogte zou kunnen vergelijken met een grondwetsherziening’.2 De Raad van State kwam toen tot de conclusie, zij het met de grootst mogelijke terughoudendheid en met de nodige kanttekeningen, dat er geen juridische belemmeringen bestonden om een referendum te organiseren.3

In het recente advies over het Hervormingsgedrag komt de Raad van State tot de conclusie dat een niet-bindend referendum op een bijzondere rechtvaardiging (cursivering ph) moet berusten. De Raad van State geeft vijf factoren die bij het nemen van een beslissing in overweging moeten worden genomen. De eerste factor luidt als volgt. ‘Ten eerste moet worden onderzocht of het verdrag naar inhoud, methodiek en ambitie, in samenhang bezien, zo ingrijpend is dat het gewenst is de normale grondwettelijke goedkeuringsprocedure aan te vullen met een raadplegend referendum’. Dit is precies waar de discussie om draait: hebben we nog steeds te maken met een Europese Grondwet of niet? Los van wat aanscherpingen hier en daar, bijvoorbeeld over de – overigens niet onbelangrijke – afbakening van bevoegdheden van de afzonderlijke lidstaten, is het nu voorliggende verdrag ontdaan van symboliek, die betrekking heeft op een grondwettelijke uitstraling. Materieel is er echter weinig tot niets veranderd. Ik kan althans niet tot de conclusie komen dat de bijzondere rechtvaardiging er bij de Europese Grondwet wel was en nu met betrekking tot het Hervormingsverdrag niet meer.4 De voorstanders van het houden van een referendum hebben hier wel een punt. Als je de eerste keer een referendum organiseert, doe het de tweede keer dan ook als er materieel geen verschil met het eerste ontwerp is. Met de stelling dat het Hervormingsverdrag geen grondwettelijke aspecten meer kent probeert het kabinet te bewijzen dat de bijzondere rechtvaardiging niet (meer) aanwezig is. Laten we wel wezen, het kabinet gebruikt dit als een escape. Het gaat niet zozeer over de vraag of er een bijzonder rechtvaardiging is, het gaat om de vraag of er politieke wil is om een vraagstuk aan de kiezers ter raadpleging voor te leggen.

In dit verband is de derde factor die de Raad van State noemt interessanter. Deze luidt: ‘Ten derde is de vraag aan de orde of een ad hoc referendum een passend en geschikt instrument is om burgers bij besluitvorming te betrekken. Referenda moeten niet verworden tot legitimatiemiddel dat naar believen door bestuurders en volksvertegenwoordigers ten dienste van het eigen oordeel kan worden ingezet’. De Raad van State vraagt zich dus eigenlijk af of een referendum überhaupt een geschikt besluitvormingsinstrument is en zo ja, wanneer maakt men daar dan gebruik van? Wat mij betreft is het antwoord heel eenvoudig: nooit!

In onze parlementaire democratie behoort politieke besluitvorming aan de volgende eisen te voldoen.

  1. Om te beginnen moeten de volksvertegenwoordigers het vraagstuk waarover ze een besluit moeten nemen van alle kanten bekijken, in samenspraak met de samenleving.
  2. Vervolgens formuleren zij (voorlopige) steekhoudende argumenten ter onderbouwing van het in hun ogen meest wenselijke besluit.
  3. Dan betreden zij de politieke arena (zo men wil: de agora), waarbij voor- en tegenstanders de argumenten uitwisselen.
  4. Tijdens dit politieke debat proberen de volksvertegenwoordigers elkaar te overtuigen op basis van argumenten.
  5. Na afloop van het debat nemen de volksvertegenwoordigers met inachtneming van het algemeen belang een definitief standpunt in: voor of tegen.
  6. Dit alles gebeurt in de openbaarheid.
  7. De volksvertegenwoordigers zijn gehouden om zich te verantwoorden ten opzichte van de kiezers. Ze moeten (kunnen) uitleggen waarom ze een bepaald standpunt hebben ingenomen.
  8. De volksvertegenwoordigers dragen de verantwoordelijkheid voor het genomen besluit en de gevolgen daarvan.

De kiezers kunnen bij nieuwe verkiezingen hun stem uitbrengen op een kandidaat-volksvertegenwoordiger, waarbij ze zich kunnen laten leiden door de keuzen die de volksvertegenwoordigers (of hun politieke partij) in het verleden hebben gemaakt.

Wanneer een referendum wordt georganiseerd, dan gebeurt het volgende. De volksvertegenwoordigers treden terug en dragen hun besluitvormingsbevoegdheid over aan de kiezers, de jure bij een correctief referendum of de facto bij een raadgevend referendum.5

  1. De kiezer hoeft zich niet te verdiepen in de materie.6
  2. De kiezer hoeft zich niet af te vragen welke argumenten een rol behoren te spelen bij het maken van een afweging.
  3. De kiezer hoeft met niemand gedachten uit te wisselen.
  4. De kiezer hoeft met niemand in discussie te gaan over de voors en de tegens; hij hoeft niemand te overtuigen noch hoeft hij een positie in te nemen waarbij hij anderen in de gelegenheid stelt om hem ervan te overtuigen dat wellicht een ander standpunt de voorkeur verdient.
  5. De kiezer hoeft op geen enkele manier rekening te houden met een algemeen belang, maar kan zijn individuele belang laten prevaleren.
  6. De kiezer gaat naar het stemhokje en hoeft niemand te vertellen wat hij heeft gestemd.
  7. De kiezer hoeft zich dan ook niet te verantwoorden, jegens niemand.
  8. De kiezer wordt op geen enkele manier belast met het dragen van verantwoordelijkheid voor (de gevolgen van) het besluit.

Zie hier in een notendop mijn grote bezwaar tegen het instrument ‘referendum’. In navolging van Ankersmit vind ik dat de parlementaire democratie verre superieur is aan de democratie.7 Voor alle duidelijkheid, dit betekent niet dat de mening van de burger er niet toe doet. Integendeel, het is de belangrijkste taak van volksvertegenwoordigers om zich op de hoogte te stellen wat er leeft onder de bevolking. Op basis van een samenlevingswens zal een politicus zijn mening moeten vormen, moeten vaststellen waarmee het algemeen belang is gediend, uiteraard afgezet tegen zijn ideologische achtergrond.

Vanwege de schimmigheid van een referendum weten we bijvoorbeeld ook niet waarom de burgers massaal ‘nee’ hebben gezegd tegen de Europese Grondwet. Veelgehoorde redenen zijn dat de kiezers zich wilden afzetten tegen het toenmalige kabinet Balkenende II, dat de invoering van de euro het leven veel duurder had gemaakt, dat mensen bevreesd waren voor toetreding van Turkije tot de EU. Allemaal redenen die niks met de grondwet te maken hadden. Het kabinet is van mening dat de aanpassingen die in het Hervormingsverdrag ten opzichte van de Europese Grondwet zijn doorgevoerd tegemoet komen aan de wensen van de burgers. Waar het die wijsheid vandaan haalt is voor mij een raadsel.

Een ander vreemd verschijnsel dat zich voor kan doen bij referenda is het volgende. Bij elk te houden referendum zal er een minimale opkomst worden geëist om een geldige uitslag te krijgen. Bij de Europese Grondwet gaven het CDA en de PvdA aan dat voor hen een minimale opkomst van 30% nodig was, anders zouden zij los van de uitslag zelfstandig beslissen. Als de kiezers, die voor de Europese Grondwet waren, thuis waren gebleven dan was de drempel niet gehaald en had een meerderheid van de Tweede Kamer voor de Europese Grondwet gestemd. Men kan dus ook nog strategisch niet-stemmen.

Regering en parlement doen er verstandig aan om het Hervormingsverdrag niet aan de kiezers ter goedkeuring voor te leggen. Gelukkig is de PvdA-fractie ten halve gekeerd en niet ten hele gedwaald.

Pogingen om de democratie dichter bij de burgers te brengen door deze burgers meer zeggenschap te geven leiden niet tot betere besluiten.8 Met andere woorden: ‘Referendum nooit!’


1 Raad van State, No.W02.07.0254/II, ’s-Gravenhage, 12 september 2007
2 Raad van State, No.W04.03.0194/I, ’s-Gravenhage, 17 juli 2003
3 Staatsraad Lauwaars heeft bij dit advies te kennen gegeven zich hier niet mee te kunnen verenigen, omdat volgens hem in het advies onvoldoende aandacht is geschonken aan de beleidsmatige consequenties van een eventuele weigering van de kiezers om het verdrag goed te keuren.
4 In het eerdere advies van de Raad van State over de Europese Grondwet wordt overigens niet gesproken over ‘bijzondere omstandigheid’
5 Sommigen zeggen: ‘Geven de bevoegdheid terug aan de kiezers’.
6 Hoeveel mensen die hebben gestemd tijdens het referendum over de Europese Grondwet hebben dat document daadwerkelijk bestudeerd?
7 Frank Ankersmit, Grote lijnen in tijden van details, Filosofiemagazine, juni 1999, jaargang 8, nr. 5, p.48.
8 Dat geldt bijvoorbeeld ook voor burgemeestersbenoemingen en voor het verlagen van kiesdrempels.