Kilometerheffing

door Leo Klinkers (18-11-07)

Van tijd tot tijd staat het vraagstuk van de kilometerheffing hoog op de politieke agenda. Het behoort tot de zogeheten hoofdpijndossiers. Invoering van een vorm van betaling voor het gebruik van de weg wordt steeds uitgesteld. De laatste berichten van november 2007 luiden dat een heffing op zijn vroegst in 2016 in werking kan treden. Deze notitie legt uit hoe het toch komt dat deze kwestie al vele jaren speelt, zonder een oplossing op afzienbare termijn.

Prijsbeleid op de politieke agenda

Al in de jaren zeventig bepleitten diverse onderzoekers uit de verkeers- en vervoerswereld de invoering van een heffing voor het gebruik van de weg door automobilisten. Dit vraagstuk kwam echter pas in de periode 1987-1989 voor het eerst op de politieke agenda. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Neelie Smit-Kroes, begon in 1987, in opdracht van de Tweede Kamer, met het ontwerpen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II). Zij koos voor een aanpak die geheel afweek van de gebruikelijke wijze van componeren van dergelijke geschriften. Deze keuze kwam voort uit haar grote hekel aan het eerste structuurschema, dat vol stond met tabellen, grafieken en onbegrijpelijke teksten. Zij wilde met het tweede structuurschema iets presenteren aan de Kamer dat van onderop en van buiten naar binnen ontworpen zou zijn. Dus gerekend vanuit de menselijke maat. Als extern projectleider was ik verantwoordelijk voor die methodologie.

De eerste stap was een grondige consultatie van sleutelfiguren uit alle hoeken en gaten van de wereld van verkeer, vervoer, weggebruik, georganiseerde belanghebbenden, actievoerders, politiek, wetenschap en adviesorganen. De opbrengst daarvan leerde ons dat de uitdaging was om doelen van mobiliteit en infrastructuur verenigbaar te maken met belangen van economische orde en duurzaamheidswaarden. Een driehoek dus, waarbij elke hoek even belangrijk was. Het ging erom ze in evenwicht te brengen én te houden.

Het binnen haar portefeuille opdoemen van het duurzaamheidselement was voor de minister zelf even schrikken. Niet alleen lag de verantwoordelijkheid daarvoor bij de minister van VROM (die toen net aan het Nationaal Milieubeleidsplan was begonnen), maar als dochter van een vervoerder was Smit-Kroes het proces ingestapt op de golf van ‘ik ben blij dat ik rij’. Toen zij de gefundeerde informatie kreeg dat betekenisvolle mensen met recht en reden die blijdschap konden ontzenuwen, draaide ze gaandeweg het ontwikkelingsproces van het SVV-II 180 graden om. Ze ontwikkelde – mede in overleg met haar collega van VROM, Ed Nijpels – een eigen beleid voor de inbreng van duurzaamheidswaarden in het SVV-II. Daarmee kwam ze echter dwars op de koers van de VVD te liggen.

De onvermijdelijke botsing verliep langs de discussie over het reiskostenforfait. Smit-Kroes wilde de opbrengsten daarvan behouden om de milieudoelen van het SVV-II te kunnen financieren. De VVD wilde dat forfait afschaffen. De fractie, onder leiding van Joris Voorhoeve, waarschuwde met woorden in de trant van: “Als je geen bakzeil haalt, gaan we op je schieten.” Waarop zij geantwoord schijnt te hebben: “Als jullie gaan schieten zal ik niet bukken, want dan raak je mijn ambtenaren. En dat zal niet gebeuren.” Risicomijdend gedrag was haar vreemd.

Voorhoeve, vanachter het gordijn in de Tweede Kamer aangevuurd door Frank de Grave met woorden als ‘Nu Joris, nu’, bracht in de zomer van 1989 het kabinet-Lubbers II ten val, omdat de minister-president het beleid van Smit-Kroes (inmiddels Kroes) en Nijpels bleef steunen. Dat kwam ook door de omstandigheid dat de ambtelijke toppen van beide ministeries in een ‘herenakkoord’ bijzonder goed samenwerkten. Enerzijds om die milieudoelen overeind te houden, anderzijds om alles in het werk te stellen om de aanbodzijde van de economie te versterken. Vooral ook dat tweede aspect was voor de econoom Lubbers een zo waardevol criterium bij de vraag ‘steun ik Kroes en Nijpels?’ dat hij met een gerust hart het kabinet liet aftreden, in de wetenschap dat hem een derde kabinet vergund zou worden. Zonder VVD.

Bij de samenstelling van het nieuwe kabinet maakte Lubbers echter een fout. Behalve Ien Dales (BiZa) en Hedy d’Ancona (WVC) bestond de rest van de ploeg uit mannen. Op het laatste moment werd Hanja Maij-Weggen geworven voor de post van VenW. Ondanks talloze waarschuwingen over haar conflictueuze aard stemde Lubbers toe in haar voordracht. Niet alleen omdat een minister-president (nog) geen vetorecht heeft om – door coalitiepartijen naar voren geschoven – ministerskandidaten af te wijzen, maar ook omdat Maij-Weggen zijn persoonlijke voorkeur had. Enfin, de geschiedenis heeft zijn beloop gehad en mijn interpretatie daarvan is als volgt.

De ondergang van het prijsbeleid

Het derde kabinet Lubbers trad aan op 7 november 1989. Enkele weken later werd het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer kamerbreed aangenomen. Met daarin onverkort het door Kroes ontworpen prijsbeleid, interdepartementaal gesteund door het Nationaal Milieubeleidsplan van VROM.

De Tweede Kamer accordeerde dus zonder enig voorbehoud de introductie van een systeem waardoor automobilisten zouden moeten gaan betalen voor het gebruik van de weg. Let wel: één belangrijk politiek vraagstuk was niet aan de orde, namelijk of je mensen ook wilde laten betalen voor het bezit van een auto, anders dan door de BPM. Landen als Denemarken en Indonesië, bijvoorbeeld, hanteerden progressieve belastingtarieven voor de aanschaf van een tweede en een derde auto, los van de vraag of die dan de hele dag voor de deur stonden of gebruikt werden.

Het SVV-II bestond uit twee documenten: een beleidstekst, die ook de procedure van de zogeheten planologische kernbeslissing had doorlopen, en een uitgebreid Actieboek voor de concrete uitvoering van dat beleid. Dat Actieboek bevatte vele tientallen concrete projecten (met draagvlak) om het SVV-II, met een looptijd tot 2005, daadwerkelijk uit te voeren. Het bevatte dus de concrete projecten om aan dat – door de Kamer aanvaarde – prijsbeleid uitvoering te geven.

Echter, tussen de val van het tweede kabinet-Lubbers en de komst van het nieuwe, was het ambtelijk topniveau de vastberaden bestuurlijke leiding van de minister kwijt. Dat gaf ruimte aan het reguliere departementale lijnmanagement om de projectorganisatie die zo’n drie jaar lang onder de directe hoede van Kroes dat proces had getrokken, terzijde te plaatsen onder woorden als ‘en nu nemen wij het laatste stuk naar de finish wel even over’. ‘Finish’ in de zin van: besluitvorming door de Tweede Kamer. In deze diffuse periode ontstond bij het lijnmanagement de opvatting om de Tweede Kamer wél het eerste deel – de beleidstekst met daarin onder meer het algemeen geformuleerde prijsbeleid – voor te leggen, maar niet het Actieboek met zijn concrete uitvoeringen daarvan, inclusief de ambitieuze inspanningen op infrastructureel gebied. De twee-eenheid, het ‘een-en-ondeelbaar’ karakter van het SVV-II, werd losgelaten. De Tweede Kamer heeft dat Actieboek nooit officieel onder ogen gekregen en er dus ook geen politiek akkoord aan kunnen geven. Met andere woorden, er was wel een beleidstekst met een politieke dekking, maar waar het werkelijk om ging, de politieke dekking voor de beleidsontwikkeling én voor de uitvoering, samen de neerslag van een integrale visie, ontbrak.

Meteen na de politieke besluitvorming in de Tweede Kamer, dus al vanaf januari 1990, werd deze fout keihard afgestraft. De minister – onbekend met de materie en met fatsoenlijk omgaan met ambtenaren (waardoor ze van die kant gaandeweg vitale steun ging missen) – gebruikte het bij de Kamer onbekende Actieboek om ongeveer eenmaal per week een leuk project in de publiciteit te brengen, waarna het onder hoongelach van de Kamer en de media genadeloos werd afgeschoten. Maij-Weggen zag het Actieboek als een grabbelton om zo nu en dan een ballon uit op te laten en was niet in staat om de onderlinge afhankelijkheid van de vele tientallen projecten te blijven bewaken. Ze deed ook geen poging om de Kamer alsnog te informeren over het feit dat de integrale visie van de beleidstekst gedekt werd met een eveneens integraal uitvoeringsplan. Ze knipte de acties los van de integraliteit waarmee ze waren ontstaan én uitgevoerd moesten worden. Hierdoor raakten ze elkaars bescherming en toegevoegde waarde kwijt, en wachtten ze als eenzame ballonnetjes zwevend in de lucht op het schot. In de Tweede Kamer werd dat prijsschieten aangevoerd door Annemarie Jorritsma van de VVD.

In die sfeer en onder die omstandigheden ontwikkelde zich in de Tweede Kamer een fnuikend debat. Steeds als een vorm van prijsbeleid aan de orde kwam – vignetten, tol, kilometerheffing et cetera – liep dat vast in politiek-ideologische discussies. Het is deze verkeerde positionering van debat versus onderwerp die dit vraagstuk nooit tot een oplossing zal brengen, tenzij……., laat me dit als volgt toelichten.

Kilometerheffing is één species van het genus prijsbeleid. Maar prijsbeleid is op zijn beurt weer één species van het genus duurzaamheid. Drie niveaus van abstractie. Als vertegenwoordiging van het volk hoort een Tweede Kamer te interveniëren op het hoogste abstractieniveau. Dus op dat van de duurzaamheid. Politieke ideologie en het debat daarover horen daar thuis. Bij het toedelen van politieke waarden. Eén niveau lager, dat van het prijsbeleid als een van de invullingen van duurzaamheid, is de bestuurlijke laag. Daar hoort een Tweede Kamer strikt genomen niet thuis. Maar sinds zij medio jaren zeventig werd gegrepen door het virus van meebesturen in plaats van achteraf controleren, bemoeit de Tweede Kamer zich dagelijks met de bestuurlijke agenda (in plaats van met de samenlevingsagenda) en belast zij die agenda met partijideologische debatten. Dit is een belasting die op dat niveau niet thuishoort omdat een kabinet, conform onze staatkundige verhoudingen, opereert op basis van de eenheid van beleid.

Maar het is nog erger. Het derde niveau, dat van de uitwerking van prijsbeleid in bijvoorbeeld kilometerheffing, tolpoorten, autovignetten of congestieheffing rond Amsterdam, is dat van de ambtelijk-technische ordening. Daar heb je als Tweede Kamer al helemaal niks te zoeken. Toch is vanaf januari 1990 een ordeningsvraagstuk van ambtelijk-technische aard schietschijf geworden van politiek-ideologische debatten. Dit komt zowel door de fout om het Actieboek als een ondeelbaar element van het integrale beleid niet ook door de Kamer te laten vastleggen alsook door het gedrag van de minister om dat Actieboek in stukjes te knippen. Dit is wat ik bedoel met de verkeerde positionering van debat versus onderwerp. De Tweede Kamer gaat niet over ordeningsvraagstukken.

Dit werkt door tot op de dag van vandaag. En daarom zal er pas een oplossing komen wanneer de verhoudingen worden rechtgetrokken onder het adagium dat duidelijk moet zijn wie waarover gaat: de Kamer gaat over de toedeling van politieke waarden, de regering gaat over de beleidsmatige uitwerkingen daarvan en de departementen over de ambtelijk-technische ordening van dat beleid. Vervolgens controleert de Kamer op de jaarlijkse zogeheten woensdag-gehaktdag in mei wat er van dat beleid is geworden, en de regering controleert permanent wat de ambtenaren van de ordening hebben gemaakt.

Zolang dat allemaal door elkaar loopt, blijft het een dossier dat hoog scoort op de marsroute der grote fouten. Vooral ook omdat de jaarlijkse controle in mei een farce is. Meebesturen met de agenda van een minister kost geen inspanning. Dat ligt op het niveau van: ‘Elke Nederlander kan Marco van Basten vertellen welk team hij moet opstellen.’ De regering controleren ligt daarentegen boven het vermogen van het gemiddelde Kamerlid. Dat is iets anders dan in Twee Vandaag, Netwerk of NOVA vertellen wat je vindt dat een minister moet doen of laten. De volksvertegenwoordigende en controlerende taken van de Tweede Kamer zijn vanaf de jaren zeventig in een sluipend proces in het ongerede geraakt ten faveure van ministertje spelen in een Vaste Kamercommissies of in de media.

Er zit overigens een ogenschijnlijke tegenstrijdigheid in mijn woorden. Als ik stel dat de Tweede Kamer zich op het niveau van politieke waardentoedeling moet bezighouden en niet met instrumentele debatten, zou men daaruit kunnen afleiden dat het terecht is geweest dat het Actieboek niet voor politieke accordering aan de Kamer is voorgelegd; immers, als instrumenteel materiaal behorend bij het bestuurlijk-ambtelijke niveau. Maar dat is een misvatting. De sleutel ligt in het begrip ‘integrale visie’. Als een kabinet een integrale visie ontwerpt, is dat inclusief voorstellen voor de concrete uitvoering. Als die aan de Tweede Kamer wordt voorgelegd, komt er een extra last op haar kwaliteit te rusten, in die zin dat zij zich moet concentreren op de waardentoedeling binnen het voorgestelde beleid. Zij heeft zich volledig – ondanks elke aanvechting om het over het instrumentele te hebben – te onthouden van enig debat of oordeel daarover. In een integrale visie heeft de combinatie van beleidstekst en uitvoeringstekst het karakter van een hendiadys: men gebruikt twee woorden om één ding te duiden: de integrale politieke ambitie. Als de door het kabinet ontworpen waardentoedeling kamerbreed wordt gesteund, impliceert dat een akkoord over de voorgestelde instrumentele uitvoering, zonder dat de Kamer daarover ook maar met één woord heeft gesproken. Als zij in die waardentoedeling veranderingen wenst, impliceert dat een opdracht aan het kabinet om het beleid aan te passen en daarmee ook de concrete acties om dat beleid in te vullen. Echter, zonder dat de Kamer ook maar een woord in instrumentele zin uit.

Dat is uiteraard een zeer lastige zaak. Kamerleden staan te trappelen om te vertellen hoe het allemaal zou moeten worden uitgevoerd. Het vereist de aanwezigheid van hooggekwalificeerde Kamerleden om die drang te weerstaan. Hooggekwalificeerd in die zin dat ze hun eigen staatkundige positie perfect moeten kennen. En zich dus volledig inhouden als een kabinet in de context van de integrale visie ook aangeeft hoe en met welke instrumenten zij die politieke waarden denkt in te vullen. Een Kamer zonder hooggekwalificeerde personen duikt echter onmiddellijk naar de instrumentele debatten en overschrijdt daarmee de grens die de overgang markeert van weten waar je over gaat naar het gebied waar je niet thuishoort. De schaal waarop zich dit in de afgelopen dertig jaar heeft ontwikkeld, is een van de belangrijkste oorzaken van het eroderen van de politieke geloofwaardigheid van de Tweede Kamer als primaire institutie van de Staat.

Maar er is meer.

Geen politieke visie op de hoofdinfrastrcutuur

Als opvolgster van Maij-Weggen kreeg Annemarie Jorritsma in het kabinet-Kok I (1994-1998) de wrange vruchten van haar eigen ageren op het bord. Onder haar aanvoering had de Kamer het prijsbeleid van het SVV-II in mootjes gehakt. Intussen namen de files toe. De Tweede Kamer vroeg haar meerdere malen om toch eindelijk eens een beleid te ontwerpen dat de explosieve automobiliteit aan banden zou leggen. Maar omdat elk idee bij voorbaat stukliep op de combinatie van politieke ideologie versus instrumentele ordening (de verkeerde positionering van debat versus onderwerp) kwam er niets van de grond. En niemand, zeker de minister niet, was bereid om de Kamer te vertellen dat die zelf de oorzaak was van dat uitvoerbaarheidsdefect.

In die tijd speelde bij VenW het project Integrale Prioriteitsstelling Hoofdinfrastructuur. Als onderdeel van het SVV-II werd in aanvulling op het jaarlijks bijgestelde meerjarenprogramma voor de infrastructuur (MIT, bij mijn weten het enige onderdeel uit het Actieboek dat de Kamer wel onder ogen kreeg), een visie ontworpen op de vereiste kwantiteit en kwaliteit van het hoofdwegennet. In die context onderzocht ik de politieke visies van de Tweede Kamer vanaf 1990 tot 1996. Ik moest dus analyseren of, en zo ja hoe, de Tweede Kamer zelf in die periode een politieke visie had ontwikkeld op de vereiste robuustheid van de hoofdinfrastructuur. Uiteraard mede in relatie tot de toenemende fileproblematiek. Uit die analyse bleek een volledige afwezigheid van kennis, inzicht, wensen en ideeën op dat vlak in de Tweede Kamer. Dit maakte de ideologische debatten over ordeningsvoorstellen tot beheersing van de fileproblematiek extra vruchteloos omdat de Kamer in dat verkeerde debat ook niet in staat was voors en tegens van deze of gene oplossing te beoordelen in het licht van een eigen, overkoepelende visie op de hoofdinfrastructuur.

Dus onder het bewind van Jorritsma speelden de volgende zaken:

  • Het prijsbeleid van het SVV-II bestond niet meer.
  • Prijsbeleidsprojecten die krachtens het Actieboek van SVV-II hadden kunnen worden uitgevoerd, waren in politiek-ideologische debatten verworpen.
  • De files namen toe.
  • De Kamer eiste keer op keer krachtdadig optreden van de minister.
  • De Kamer miste zelf vitale kennis, inzicht, opvattingen en waardentoedelingsvisies op het terrein van de prioritaire hoofdinfrastructuur.

Op een dergelijke zwakke ondergrond bouwt men geen tolpoortjes. Maar er is meer.

De ambtelijke top ging iets anders doen

Spoedig na het aantreden van Maij-Weggen zakte het ferme optreden van de ambtelijke top van VenW in elkaar. Onder Kroes konden ze de hele wereld aan. Maar onder het voorbeeldgedrag van Maij-Weggen – onzeker en rancuneus – werden zij conform het eeuwenoude principe van slecht voorbeeld doet slecht volgen net zo onzeker en rancuneus. Om te voorkomen dat ze voor het minste of geringste door de minister en plein public werden gekapitteld, nam het ambtelijk risicomijdend gedrag binnen een halfjaar verontrustende vormen aan. Hoe dat psychologische proces werkt, kan men lezen bij Manfred Kets de Vries, met name in zijn De neurotische organisatie (Muntinga 1984) en Narren, leiders en bedriegers (Scriptum Management 1994).

Het moet gezegd worden dat Jorritsma met haar aanstekelijke opgewektheid en bestuurlijke kwaliteiten veel van de door Maij-Weggen aan haar ambtenaren toegebrachte wonden heeft geheeld, maar toen Tineke Netelenbos het bewind overnam, heeft die de laatste restjes goede moed en inzet in dat departement gesloopt. Dit is een van de verklarende oorzaken waarom gedurende de gehele jaren negentig een hechte, vastberaden en overtuigende ambtelijke verdedigingslinie ontbrak tegenover de voortdurende politiek-ideologische aanvallen op ambtelijk-technische ordeningsvoorstellen. De ambtenaren waren moe en bang.

Maar zelf heeft dat ambtelijk management ook enkele cruciale steken laten vallen. De vermoeidheid en angst stuurden hun nochtans aanwezige dadendrang naar een binnenwaarts gericht ageren: in strijd met het beleidsvoornemen op pagina 123 van het SVV-II om de interactieve verbinding met de samenleving vast te houden en nog verder uit te bouwen, bonden zij die ‘levenslijn’ met zijn onbegrensde instroom van nieuwe energie en draagvlak af. In plaats van het contact met de samenleving te onderhouden om zo goed en zo kwaad mogelijk uitvoerbaarheid te optimaliseren en feitelijke uitvoering te realiseren, wendden ze de aandacht naar binnen en gingen onbekommerd aan de slag met het reorganiseren van het departement. En dat hield maar niet op. Hier spelen verschillende verhaallijnen een belangrijke rol voor een goed begrip van de kilometerheffingsproblematiek.

Met de ontwikkeling van het SVV-II had het ministerie – tot dat moment hoofdzakelijk werkend op basis van kennissturing – een begin gemaakt met processturing. Zowel de beleids- als de actietekst waren ontwikkeld in interactie met de samenleving, kijkend naar bestaande en toekomstige maatschappelijke processen. En dus met inzicht in de te verwachten explosieve automobiliteit en de noodzaak om daaraan niet alleen op infrastructureel niveau maar ook met diverse vormen van prijsbeleid antwoord aan te geven. Met draagvlak bij betrokkenen voor stevige maatregelen.

Toen het SVV-II al na een paar weken na aanname door de Kamer herhaaldelijk onder de instrumentele discussie van diezelfde Kamer kwam te liggen – waardoor men ten departemente de moed verloor en op zoek ging naar iets anders – zwaaide het topmanagement van processturing naar structuursturing. En viel daarbij in handen van de verkeerde adviseurs. Er is op zichzelf niets tegen het reorganiseren van een departement, mits je op basis van een goede analyse aantoont dat de structuur zelf de oorzaak is van problemen die je niet kunt oplossen. Dan moet je reorganiseren, overigens tegen de achtergrond van het adagium structure follows policy. Maar niet alleen ontbraken die analyses, ook was elke reorganisatie kwestieus wegens het ontbreken van die policy, immers door de Kamer voor een groot deel buiten de orde geplaatst. De reorganisaties vonden als het ware plaats in een policy-vacuüm. Niets is fnuikender voor de goede moed en wilskracht, voor de diepgang en kwaliteit van een organisatie dan met diffuse motieven aan een reorganisatie beginnen. Dat werkt als een kettingreactie: de problemen als gevolg van een ondoordachte reorganisatie lokken weer nieuwe reorganisaties uit waardoor het departement niet meer tot rust komt. Kortom, de ambtelijke top was niet langer een verdedigingslinie tegen aanvallen op het prijsbeleid, maar ook de rest van de organisatie was een aanzienlijk deel van de tijd bezig met het veiligstellen van de eigen baan of functie. En keek af en toe verbijsterd en machteloos naar de afbraak van het SVV-II door de Tweede Kamer.

De negatieve effecten daarvan werden nog vergroot doordat de ingehuurde organisatieadviesbureaus – nadat ze even waren uitgeraasd met het tekenen van nieuwe ‘harken’ – doodleuk methoden van processturing introduceerden. Zoals een van mijn leermeesters aan de Universiteit Utrecht – de hooggeleerde Jan Willem Prins – destijds al zei: ‘Ik laat me liever door een jurist opereren dan dat ik me door een chirurg de wet laat uitleggen’, zo moet men zich hoeden voor structuurtekenaars die processen aan je willen verkopen. Dat doen ze met het conceptuele kader van structuursturing, want dat is hun vak.

Een processtuurder pur sang weet exact hoe je binnen sturen op processen kennis en structuur de juiste plaats moet geven. Dat is voor organisatieadviseurs doorgaans een onbekend terrein. Aangezien de ambtelijke top van VenW zich gedurende de jaren negentig permanent liet adviseren door deze bureaus, is door de overmaat aan structuursturing en verkeerde processturing de echte kennis razendsnel uit het departement verdwenen. Niet alleen noodzakelijke persoonlijke kennis van individuele medewerkers voor het dagelijkse, maar ook de geïnstitutionaliseerde kennis voor het meerjarige beleid. Die organisatieonderdelen werden  door de intrede van neoliberale beginselen van verzelfstandiging (intern of extern) – de entree van het vermaledijde bedrijfsmatig werken in de rijksdienst als gevolg van diverse afslankingsoperaties – op afstand van het beleid geplaatst. Vaak met de opdracht om hun kosten door middel van het verwerven van externe opdrachten terug te verdienen.

Dat had weer tot gevolg dat het ministerie niet meer zelf over kennis beschikte om de uitvoerbaarheid en financierbaarheid van grote infrastructuurprojecten als Betuweroute en HSL in eigen huis te kunnen beoordelen. Daarvoor moest men te rade gaan – weer – bij externe adviesbureaus. Maar door a) gebrek aan eigen kennis, b) enkele tegenvallende tussentijdse resultaten c.q. verkeerde kostprijsberekeningen, c) druk uit de Tweede Kamer en de media, ontstond er een circuit van contra-expertises: het ene rapport werd weersproken door het volgende rapport. Dit werkte als een besmetting op het dossier van het prijsbeleid. Zodra een adviesbureau een onderbouwing had afgeleverd voor de introductie van vignetten, werd – in de baan van het politieke geweld in de Kamer – een ander bureau ingeschakeld dat de vignetten neersabelde en de tolpoorten als oplossing aanprees. En dan weer een ander dat de kilometerheffing het beste achtte. Dit circus van adviseurs heeft VenW in de jaren negentig geen goed gedaan.

Het is overigens flauw om dit allemaal op het conto van die bureaus zelf te schrijven. Ik wijt het voornamelijk aan de verkeerde weg die het ambtelijk topmanagement vanaf 1990 wenste te gaan, de weg naar binnen toe, geplaveid door onvoldoende doordachte reorganisaties en verkeerd geplaatste processturing. Maar ook dat valt te begrijpen – en te excuseren – tegen de achtergrond van het ontmoedigende gedrag van Maij-Weggen. Je ambtelijke nek uitsteken stond er garant voor die te verliezen. Een paar jaar later werd die ontmoediging nog groter toen minister-president Kok in de marge van de El Al-affaire niet alleen een directeur-generaal van VenW liet slachtofferen, maar tevens decreteerde dat het ambtenaren voortaan was verboden te praten met parlementariërs, de zogeheten oekaze-Kok. In zo’n klimaat had je als ambtelijke top buiten het departement weinig meer te communiceren. Als je met de samenleving afspraken wilde maken, kreeg je de risicomijdende minister op je pad. Als je een Kamerlid zou willen uitleggen hoe dat nou echt zat met het SVV-II kon je rekenen op een boze minister-president, toch al niet bekend om zijn liefde voor ambtenaren. De niettemin bij de ambtelijke top aanwezige dadendrang vond dus noodzakelijkerwijs een uitweg binnen het departement, door alles en iedereen op zijn kop te zetten.

En wat nu?

De weg om hieruit te komen loopt langs die van het bestuurlijk leiderschap. Dat zal niet eenvoudig zijn. Verhoudingen die al meer dan vijftien jaar verkeerd liggen, laten zich niet zonder geween en gekners van tanden rechtzetten. Daar heb je bestuurlijke chiropractors voor nodig.

Hoe stevig zou die bestuurskracht moeten zijn? Dat zou moeten beginnen met de eis van een kabinet dat de Tweede Kamer zich uitsluitend moet bemoeien met politiek-ideologische debatten over hoogstaande maatschappelijke waarden. Als een goede, filevrije of file-arme verkeersafwikkeling binnen een duurzaam milieu zo’n waarde is, dan kan de Tweede Kamer daar een uitspraak over doen door te definiëren aan welke kwaliteit een duurzaam milieu zou moeten beantwoorden. Geen debat, laat staan besluiten over de instrumentele weg die een kabinet daarvoor meent te moeten gaan bewandelen. Dat de Kamer daarbij meedeelt in te stemmen met prijsbeleid als een instrument, is aardig om te weten, maar verder buiten de orde, immers een zaak van het dagelijks landsbestuur. Niet vooraf meebesturen maar achteraf controleren, dat is het staatkundige beginsel dat hier respect verdient.

Het kabinet dient vervolgens de minister te verzoeken zijn ambtenaren te vragen een of meer vormen van prijsbeleid te ontwerpen en in uitvoering te nemen. Dat is een ordeningsvraagstuk. Dus dat hoort men in handen te leggen van vakmensen. Elke politicus die daarover denkt een mening te mogen uiten, dient buiten de orde te worden geplaatst met de opmerking ‘Vertel het maar aan Van Basten’. Geef ruimte aan alleen degene die erover gaat. En zorg ervoor dat het de beste is. Actiegroepen en belangengroepen mogen hun zegje doen, maar hier ligt niet langer een terrein dat met interactieve processturing – mijn vakgebied – betreden kan worden. De onvermijdelijk toe te brengen pijn wegens het doorhakken van knopen hoort men niet te schrijven op het conto van de hakker, maar op dat van degenen die het zover hebben laten komen.

Het lijkt erop dat we anno 2007 nieuwe kiemen van bestuurlijk leiderschap ontwaren. Dat is begonnen op ambtelijk topniveau. Anders dan in de jaren negentig het geval was, blijken de secretarissen-generaal uitzonderlijk goed in gemeenschappelijk overleg tot gezamenlijke visies over het functioneren van de rijksdienst te komen. De Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007 is daarvan een recent voorbeeld (zie ook het commentaar daarop). Zonder die hechte steun aan het bestuurlijk management kan een minister of een kabinet geen knopen doorhakken. Maar uiteraard vereist het ook de aanwezigheid van bestuurders zelf die dat kunnen en durven. Het lijkt erop dat minister Camiel Eurlings zo iemand is. Op 16 november 2007 liet hij, mede namens het kabinet, weten dat de Zuiderzeelijn niet doorgaat. Het vereist bestuurlijke moed om dit te durven zeggen, ook al heb je een heel kabinet achter je. Je krijgt in één keer alle noordelijke provincies tegen je. Die vormen een macht en een kracht waartegen niet iedereen bestand is. De jeugd en onbevangenheid van de minister, gevoegd bij zijn beargumenteerde inzichten, gesteund door kabinet en ambtenaren, lijken vooralsnog een voldoende schild tegen aanvallen te vormen. Als hij zich in de komende jaren ook nog de bestuurlijke rijpheid en charme van zijn vader aanmeet, zullen we van deze minister nog heel wat meemaken. Of zoals Marc Chavannes in zijn column in NRC Handelsblad van 17/18 november 2007 zegt (in mijn geparafraseerde woorden): ‘Komt die kilometerheffing er in 2016 onder het tweede kabinet Eurlings?’

Slot

Het is ter beoordeling van anderen of dit verhaal een goede analyse is van de problematiek van de kilometerheffing. Ook is het aan eertijds betrokkenen om vast te stellen of het een zinvolle bijdrage levert aan het collectief geheugen van VenW. Ik hoop dat het elementen bevat waarmee de minister en zijn ambtenaren vooruitgang in dit moeilijke dossier kunnen boeken. Zo niet, dan valt er misschien enige wijsheid en kracht te putten uit het oude SVV-II en zijn Actieboek; dat zal toch nog wel ergens op het departement rondzwerven?


Zie voor een uitleg van het prijsbeleid de komende jaren de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat van 30 november 2007 aan de Tweede Kamer.