Hoofdstuk 2 - EZ-CPB-SER

Deel A Economische Zaken: Nota Marktwerkingsbeleid

Inleiding
In februari 2008 verscheen het rapport Onderzoek Marktwerkingsbeleid met de resultaten van een onderzoek dat de minister van Economische Zaken in april 2007 aan de Tweede Kamer had toegezegd. Een onderzoek naar de ontwikkeling van de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid sinds de introductie van marktwerking.

Na die toezegging vond er in mei 2007 een debat plaats waarin de minister gehoor gaf aan de wens van de Kamer om ook de gevolgen van de marktwerkingoperaties op de sectorale werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden mee te nemen. Dit mede ter invulling van de motie Crone c.s, waarin wordt gevraagd aandacht te schenken aan de lessen die we voor de toekomst uit deze rapportage zouden kunnen trekken.

Dit is het eerste rapport in zijn soort, in die zin dat het een eerste poging is om beleidsmatig te verantwoorden wat de marktwerkingsprocessen sinds 1980 hebben opgeleverd. Het verdient daarom niet alleen zeer nauwkeurige aandacht, maar ook enige coulance. Aandacht, omdat een ingewikkeld vraagstuk is gediend met zorgvuldige conceptualisering. Mogelijke verkeerde vertrekpunten en argumentaties moeten in een eerste stadium van conceptualisering ontdekt worden en zo mogelijk onschadelijk worden gemaakt. Coulance omdat een eerste kadrering van deze nogal ingewikkelde materie niet meteen met getrokken sabel mag worden benaderd. Om die reden beperk ik mij tot een beschrijving plus becommentariëring van de vertrekpunten en blijf ik bijna geheel verwijderd van commentaar op resultaten van de in dit rapport beschreven marktwerking. Deze terughoudendheid komt ook voort uit het correcte methodologische voorbehoud dat het de auteurs van deze nota niet mogelijk is om een causale relatie te leggen tussen het marktwerkingsbeleid en de beschreven ontwikkelingen. In hun eigen woorden (p. 9): "De uitkomsten worden namelijk tevens beïnvloed door externe omstandigheden, zoals technologische vooruitgang of veranderde consumentenvoorkeuren. Het effect van het beleid respectievelijk de externe omstandigheden kunnen niet van elkaar worden onderscheiden. Het ontbreekt daartoe aan voldoende objectieve meerjarendata, nulmetingen van de situatie ten tijde van de beleidswijziging, en inschattingen van de situatie Meerjarendata ontbreken met name voor de sectoren waar marktwerking recent is geïntroduceerd (curatieve zorg, kinderopvang)."

Terzijde. De FNV heeft op 17 april 2008 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd met kritiek op de betrouwbaarheid van de uitkomsten van dit EZ-onderzoek. Het wordt gezien als een soort rechter in eigen zaak, waardoor volgens de FNV de resultaten van de marktwerking mooier worden voorgesteld dan ze zijn. De FNV heeft hier een punt. Maar toch oogt dat onderzoek van EZ sympathiek omdat het bepaald niet met ronkende taal marktwerking als een successtory probeert te vestigen. Nogal afwijkend van de manier waarop het CPB in deze discussie staat, zoals ik straks laat zien. Zonder de bezorgdheid van de FNV te willen bagatelliseren concentreer ik mij liever op het conceptuele kader en straks een heel klein beetje op de vraag of de uitkomsten van het EZ-onderzoek wellicht hier en daar overdreven zijn.

Iets opmerkelijks vooraf
Uiterst consequent hanteert de nota één identiek woordgebruik als het om het begrip marktwerking gaat. Dat alleen al is een verademing, vergeleken met de tekst van het Centraal Planbureau die ik straks aan de orde stel. Dit rapport van EZ spreekt uitsluitend en alleen over marktwerkingsbeleid. Nergens hanteert men het begrip marktordening, dan alleen op p. 210 in de Wet marktordening gezondheidszorg en op p. 230 bij het noemen van de Interdepartementale Commissie Marktordening. Wel komt het begrip gereguleerde marktwerking voor (p. 209, 218 en 228), alsook gereguleerde concurrentie (p. 211), maar dat zijn - mede gelet op de context waarin zij voorkomen, namelijk de zorgsector - te verwaarlozen afwijkingen van het consequente taalgebruik. Het begrip marktmeester komt viermaal voor, te weten op de pagina's 20, 26, 69 en 71. Ik kom daar straks op terug.

Definitie van marktwerking
Nu volgt een secundaire conceptualisering op de primaire van Hoofdstuk I. Te beginnen met de definitie van marktwerkingsbeleid conform de nota (p. 10):

"Onder marktwerkingsbeleid verstaan wij het beleid dat er op is gericht om vraag en aanbod effectiever op elkaar te laten reageren, met het doel dat de gebruiker van de goederen of diensten profiteert van een toegenomen keuzevrijheid en/of verbeterde prijskwaliteit verhouding en/of meer en betere producten. Marktwerking is hierbij geen doel op zich, maar een middel voor meer welvaart van een zo groot mogelijk groep. Marktwerkingsbeleid kan aansluiten bij de aanbodzijde van de markt, bij de vraagzijde, en/of bij de prijsvorming:

• Wanneer de overheid aansluit bij de aanbodzijde kan concurrentie op de markt worden bevorderd door het verlagen van toetredingsdrempels voor nieuwe toetreders (liberalisering). Concurrentie om de markt kan worden bevorderd door veilingen, aanbestedingen, concessieverlening en /of managementaanbestedingen.
• Wanneer overheidsbeleid aansluit bij de vraagzijde kan sprake zijn van het financieel mondig maken van, c.q. budgetverantwoordelijkheid geven aan, cliënten/consumenten door het verstrekken van vouchers of persoonsgebonden of persoonsvolgende budgetten. Ook kan de cliënt/consument op een niet-financiële manier bewust of mondig worden gemaakt, bijvoorbeeld door transparantie te vergroten of overstapkosten te verlagen.
• Bij het aansluiten bij de prijsvorming valt te denken aan het vrijgeven van prijzen (liberalisering), het stellen van minimum- of maximumprijzen of het instellen van maatstafconcurrentie of benchmarking (regulering)."

Hou bij deze definitie scherp in de gaten dat zij de belangen van de gebruiker, de burger als consument, als doel ziet, en het marktwerkingsbeleid als instrumenteel daaraan. Op een drietal fronten: aan de aanbodzijde, de vraagzijde en/of de prijsvorming.

Onderzochte sectoren
Het onderzoek richt zich op de introductie van marktwerking in een aantal (semi)publieke sectoren, als zodanig genoemd door de Tweede kamer tijdens het debat op 30 mei 2007. Onderstaande tabel geeft ze weer, voorafgegaan door het jaartal waarop de introductie aanving.

Marktwerkingsbeleid 1987-2007 
 JAAR   SECTOREN
 1987  Luchtvaart (periode 1987-1997).
 1995  Telecom,GSM; AWBZ; Advocatuur (rechtsbijstand).
 1997  Spoor; Ziekenfonds.
 1998 Telecommunicatie; Energie grootverbruikers.
 1999 Notariaat; Taxi; Makelaars.
 2000 Post; Openbaar vervoer (regionaal).
 2001 Duurzame energie; Makelaars; Gerechtsdeurwaarders.
 2002 Re-integratie ondersteuning, Benzinemarkt; Energiemarkt middelgrote gebruikers.
 2003 AWBZ.
 2004 Energie (gas en elektriciteit).
 2005 Kinderopvang; curatieve zorg.
 2006 Curatieve zorg, zorgverzekeringswet.
 2007 Thuiszorg.

Dit rijtje van dertien omvat in totaal de elf sectoren telecom, energie, post, luchtvaart, decentraal openbaar vervoer, spoorgoederenvervoer, taxi, curatieve zorg/zorgverzekergingswet, re-integratieondersteuning, kinderopvang, en het notariaat. Ze behoorden oorspronkelijk bijna allemaal tot de publieke orde.

Kanttekening 1: een deel van het marktwerkingsbeleid valt buiten de definitie
Om deze zaak nauwkeurige aandacht te geven moeten wij de tekst aan een exegese onderwerpen; close reading. Dus zout op elke slak die voorbijkomt. Maar nogmaals, niet om de nota neer te sabelen, maar om het belang van een correcte conceptuele start van deze materie te helpen bevorderen.

Als het belang van de gebruiker het primaire doel is, en als dat doel inhoudelijk hieruit bestaat dat vraag en aanbod effectiever op elkaar reageren zodat die gebruiker van goederen en diensten profiteert van een toegenomen keuzevrijheid en/of verbeterde prijs-kwaliteitverhouding en/of meer en betere producten, dan is het de vraag of alle genoemde sectoren onder de definitie van marktwerking vallen. Kijken we bijvoorbeeld naar de beweerde marktwerking in de zorg dan is die bij lange na nog niet gearriveerd bij degene waar het krachtens de definitie om gaat, namelijk bij de gebruiker. Deze zit nog steeds met een soort gedwongen winkelnering. Voor een zeer groot deel bepaalt iemand anders wat de gebruiker in zijn mandje mag doen en bovendien moet hij dat mandje bij één supermarkt vullen. De 'melk' bij de een en het 'brood' bij de ander halen mag niet. Onderhandelen over de prijs is niet mogelijk. Het is hem zelfs verboden om geen gebruiker te zijn. De dominante positie die de gebruiker krachtens de gebezigde definitie toekomt is bepaald niet gerealiseerd. Misschien zelfs nooit te verwezenlijken.

Terzijde. Omstreeks april 2008 blijken 200.000 Nederlanders niet over de wettelijk verplichte zorgverzekering te beschikken. Minister Klink gaat hen aansporen dit alsnog te doen, op straffe van een boete van 30% van de premie.

Hier wreekt zich het feit dat de beweerde marktwerking in de zorg ook helemaal niet het belang van de gebruiker als vertrekpunt heeft gehad, maar het belang van de overheid: die kon de stijgende kostenontwikkeling in de zorg niet langer aanzien en moest uit overwegingen van bezuiniging ingrijpen. Op zichzelf is daar niets op tegen. Wij zouden onverantwoordelijke burgers zijn als wij een overheid zouden beletten om diepingrijpende maatregelen te nemen als de feiten en cijfers overduidelijk om ingrijpen vragen. Waar het om gaat is de metafoor van de knollen en citroenen. Met geen enkel argument is te legitimeren dat men deze ingreep in de zorgsector het opschrift marktwerking zou hebben mogen geven. En als het hier alleen maar letterlijk om knollen en citroenen zou gaan, zou zwijgen passend zijn. Maar het gaat om een manoeuvre die per saldo niet een vrijere marge geeft aan de gedragsalternatieven van de burger/consument - het doel van marktwerking. Dat een gebruiker vrij is in de keuze van het aanvullingspakket bovenop de basisverzekering, en dat hij eenmaal per jaar van provider kan wisselen (met minimale kostenreductie, maar met de nodige kopzorgen), kan men bezwaarlijk rekenen tot het domein van die vrijere marge van gedragsalternatieven. Zeker niet als de gebruiker met een jaarlijks hogere premie toch opdraait voor de verliezen in de zorgsector. Dat een gebruiker moet betalen voor iets wat hij wil hebben is een normale zaak. Maar deze vorm van gedwongen betaling is geen marktwerking, maar het bestuursrechtelijke equivalent van wat in het strafrecht afpersing heet.

Dus, gezien vanuit een consequente hantering van de definitie zou het aanbeveling verdienen om minstens de zorgsector niet te rekenen tot de sectoren waarin marktwerking plaats vindt. Noem het anders, desnoods Zorgdwang of zoiets, maar noem het geen marktwerking, want dat is het niet. Het is onvervalste marktordening, een pathologische verschijningsvorm van marktwerking. En zolang men dat soort vervuild begrippenkader hanteert, roept men niet alleen verkeerde discussies in het leven, maar vooral ook discussies die door hun scherpe toonzetting geen bijdrage leveren aan het versterken van het vertrouwen van de samenleving in de overheid. Het is daarom begrijpelijk dat Leo Stevens in zijn in Hoofdstuk I aangehaalde Willem Drees Lezing van 11 april 2008 bepleitte om de basisverzekering weer onder het solidaire karakter van de collectieve sector te brengen, met een inkomensafhankelijke premiestelling, en de aanvullende verzekering als luxeartikel onder de werking van de markt te plaatsen.

Terzijde. Leo Stevens kijkt naar het fiscale stelsel als een instrumentalist. Daar staat een andere zienswijze tegenover, namelijk die van de budgettaire functie van dat stelsel, de traditionele opvatting dat het belastingsysteem alleen tot doel heeft voldoende geld op te halen om de plannen van de overheid te kunnen betalen. Als je dat systeem instrumenteel benadert wil je het gebruiken om specifieke politieke doelen te realiseren, bijvoorbeeld het bestrijden van buitensporige inkomens of armoede, nivelleren of juist niet. Ik meng me niet in deze discussie tussen fiscale rekkelijken en preciezen, maar breng wel in herinnering dat de komst van de instrumentele benadering in het bestuursrecht in de jaren zeventig, de samenleving bepaald niet het geluk heeft gebracht dat ermee werd beoogd. Zie voor een beschrijving daarvan mijn voorstudie ten behoeve van het eindrapport van de Nationale Conventie. Eerder lichtte ik dat verschijnsel toe in Beleid begint bij de samenleving (Lemma 2002, p. 238 e.v.), in de context van de juridisering van het bestuur. Alsook in de genoemde bundel van de tien plagen van de staat.

Dit thema blijft ons achtervolgen, o.a. toen in april 2008 bekend werd dat Verkeer en Waterstaat door het niet-begrijpen van een uitspaak van de Raad van State een spitsstrook ten onrechte vier jaar lang gesloten hield. In NRC Handelsblad van 12 april 2008 beschrijft hoogleraar bestuursrecht Raymond Schlössels dit incident als een effect van het oerwoud van regelgeving. Daarmee wordt overigens ten onrechte de indruk gewekt dat het de kwantiteit van regels is die ons wurgt. Quod non. Het is de massaliteit van colliderende regels - regels die met elkaar conflicteren, dus de kwaliteit van het regelen - die de werkelijke boosdoener is. Door de instrumentalisering van het bestuursrecht (ver)werd dat recht tot een middel om korte termijn politieke doelen te verwezenlijken. Toen vervolgens elke bewindspersoon van uiteenlopende partijen met niet-compatibele ideologieën dat recht als belangrijkste instrument ging inzetten om de eigen politieke doelen te verwezenlijken, kregen we dus vanzelf die gigantische botsing van regels. Die wordt dan ervaren als teveel regels, maar ten onrechte vanuit kwantiteitsoverwegingen bestreden, en dus zonder succes. Het doen afnemen van regeldruk is niet een zaak van vermindering als zodanig, maar van verbetering van de kwaliteit van de regels. De titel van het zojuist genoemde artikel in NRC Handelsblad luidde Het recht mag nooit de speelbal van de politiek worden. Te laat. Dat is het allang. Daarom lijkt het goed terdege na te denken over de vraag of ook het fiscale stelsel speelbal mag worden van de politiek. Wat het Hoofdlijnenakkoord 2003 ons bracht, namelijk de Belastingdienst opzadelen met de wezensvreemde taak van uitkeren van huur- en zorgtoeslag (midden in een grote reorganisatie van die dienst) mag - gelet op de rampen die deze dienst nadien heeft beleefd - voldoende exemplarisch zijn om met grote behoedzaamheid het belastingsysteem politieke doelen te laten dienen. En is het niet de kern van de uitkomsten van het parlementair onderzoek naar ons onderwijs in februari 2008 - de commissie Dijsselbloem - dat de instrumentalisering het onderwijs ten gronde heeft gericht door het in te zetten als willoos speeltje van deze of gene bewindspersoon, die met alle mogelijke middelen zijn of haar zin wist door te drijven?

Kanttekening 2: de definitie wordt verderop in de tekst geweld aangedaan
Bij een eerste lezing van de definitie van marktwerking conform de inzichten van EZ valt op dat die helemaal niet lijkt op mijn weergave van marktwerking in Hoofdstuk I. Daar zei ik dat marktwerking niet meer is dan vaststellen dat een taak die oorspronkelijk bij de overheid lag niet langer meer door die overheid hoeft te worden gedaan en beter bij iemand anders kan worden gelegd. Marktwerking is een verschijningsvorm van emancipatie van de samenleving ten opzichte van de overheid.

Deze notie ontbreekt in de definitie van EZ. Maar een aantal pagina's verder duikt die ineens toch op, en wel in de context van een leerzame verhandeling over de geschiedenis van het marktwerkingsbeleid sinds begin jaren tachtig. Het is frappant dat die verhandeling als volgt begint (p. 17): "Ruim 20 jaar geleden, aan het begin van de jaren ’80 van de vorige eeuw, zette het toenmalige kabinet in op een ingrijpend hervormingsbeleid vanwege de ontsporing van de overheidsfinanciën en de verslechtering van de sociaal-economische situatie."

Bingo. We zien hier het bewijs dat de oorsprong van de marktwerking (niet zoals ik die zie, maar zoals die door de overheid wordt ingezet) niks te maken heeft gehad met het promoveren van de belangen van de gebruiker/burger/consument, maar unilateraal de belangen van de staat als uitgangspunt had. Dat wordt een pagina verder nog eens onderstreept met de passage: "Een belangrijk onderdeel van het beleid was om de economie dynamischer te maken door het voeren van een marktwerkingsbeleid. In de kabinetten Lubbers (periode 1982-1994) was dat vooral gericht op het (weer) beheersbaar maken van de omvang en rol van de collectieve sector en de overheidsfinanciën."

En dan komt het. Die passage wordt vervolgd met zinnen die wat mij betreft de kern van de zaak zijn, en om die reden niet congruent met de tekst van de EZ-definitie. Die passage luidt (p. 18/19): "In deze periode drong door dat de overheid zich verantwoordelijk had gemaakt voor zaken die de samenleving goed zelf kon regelen. Bedrijven als DSM, Sdu en Postbank waren nog in publieke handen zonder dat ze een duidelijk publieke taak hadden."

Gesteld dat er zoiets is als een 'stamboom' van het concept marktwerking, dan is dit de voorouder waarmee het begon. Dus met de notie dat er momenten zijn in de ontwikkelingsgang van een maatschappij dat taken, die ooit een keer tot de publieke orde zijn gaan behoren, niet langer meer in die orde nuttig en noodzakelijk zijn. Daarom wringt de EZ-definitie - die overigens correct de gebruiker centraal stelt - met deze passage. Het zou aanbeveling verdienen om de EZ-definitie als volgt te verbeteren:

"De overheid legitimeert haar bestaan aan het bieden van waarden, diensten en producten aan haar burgers. Door veranderende omstandigheden kan het voorkomen dat het niet langer nodig is de hoeder van dergelijke waarden, producten en diensten te blijven. Dan staat men voor de keus: ofwel gewoon afschaffen, ofwel de desbetreffende bevoegdheden en verantwoordelijkheden aan anderen overdragen. De twee enige criteria daarvoor zijn a) dat de overtuiging moet bestaan, gebaseerd op een gewogen ideologisch debat en onderbouwd met goede analyses, dat een dergelijke overdracht de belangen van de gebruiker verbetert ten opzichte van de situatie waarin de overheid het aanbod nog in handen had en b) dat hetgeen wordt overgedragen niet als een publieke taak van een private partij wordt gezien. Want dan blijft dat publieke belang gewoon bestaan en flest men de boel door er iemand van buiten de overheid mee te belasten. Waar het gaat om een overdracht aan een partij uit het bedrijfsleven noemen we het marktwerking, onder die voowaarde dat de overheid er dan ook niets meer mee te maken heeft. In alle andere gevallen mag het geen marktwerking heten en kiezen we een passende andere naam. Waar aantoonbaar de overdracht niet leidt tot verbetering van de belangen van de gebruiker - op de terreinen van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid - is sprake van falen van beleid, zal worden onderzocht welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen en vindt herziening plaats van dat beleid. Die herziening kan slaan op de beoogde doelen, of op de instrumenten. Als het falen ligt aan de doelstelling kan dat leiden tot neerwaartse of opwaartse bijstelling daarvan. Als het voortkomt uit disfunctioneren van het ter beschikking gestelde instrumentarium zal herallocatie van de middelen de meest gerede ingreep zijn."

Ik ben de overtuiging toegedaan dat een dergelijke omschrijving van marktwerking beter is dan wat de nota van EZ ons biedt. Althans, ik voeg enkele elementen die in de nota staan zodanig bij elkaar dat ze beter de kennelijke bedoeling van de nota uitdrukken.

Terzijde. Het hierboven genoemde ingrijpende hervormingsbeleid om de expanderende overheidsfinanciën op orde te krijgen heeft ook andere negatieve effecten gegenereerd. Let wel, men mag nooit tegen het streven zijn om die financiën binnen de perken te houden, maar men moet wel weten wat men doet en hoe men dat doet. De twee majeure acties vanaf de jaren tachtig waren: het uitplaatsen van publieke taken als publieke taken naar zelfstandige bestuursorganen, en het bezuinigen op, c.q. inkrimpen van het ambtelijk apparaat. Over de negatieve effecten in de staatsrechtelijke verhoudingen tussen kabinet/parlement en die ZBO enerzijds en het mede daardoor juist stijgen van de kosten in die organen anderzijds, is voldoende geschreven, met name door Sandra van Thiel. Maar er is weinig aandacht voor een van de perverse effecten van verkeerd bezuinigen op het ambtelijk apparaat. Dat zien we bijvoorbeeld in de ongelooflijke stijging van de kosten van externe inhuur. Bedroeg dat in 2004 nog 1 miljard, in 2006 was dat al gestegen tot 2,6 miljard, cijfers die in april 2008 bekend werden. En weer leidde dat tot ongeloof en gescheld in de Tweede Kamer. Er was toch met het kabinet uitdrukkelijk afgesproken dat de externe inhuur zou verminderen, niet dan, ja toch? Maar het parlement heeft geen flauw idee hoe zoiets werkt. Omdat zijn eigen politieke ambitie geen grenzen kent wordt er jaarlijks meer werk bovenop de rijksdienst gelegd, maar dat moet dan met minder mensen en minder geld worden uitgevoerd. Dat kan niet, dus zoekt die rijksdienst naar wegen om die ongeremde politieke opdrachten in te vullen. Een van die wegen is het gebruiken van materiële budgetten voor die inhuur, omdat de personele budgetten geblokkeerd zijn. Als het bestuur van Ajax wil voetballen op Champions League niveau, maar aan de coach slechts zeven spelers geeft, dan moet die coach zich in oneigenlijke bochten gaan wringen om toch elf man op het veld te krijgen, plus reservespelers. Er is hier veel te weinig aandacht voor. In het Jaarverslag over 2007 stelt de President van de Algemene Rekenkamer terecht dat men in de verkeerde volgorde werkt. Eerst afschaffen van werk, dan pas inkrimpen van de rijksdienst is haar stelling

Kanttekening 3: het in gelijke zin behandelen van twee typen markten maakt de nota zwak
Een van de zaken die zichtbaar worden bij close reading van de nota is het benaderen van twee typen markten met dezelfde filosofie van marktwerking. Men haspelt dingen door elkaar. Dat maakt het lezen en begrijpen van de tekst moeilijk. Voortdurend behandelt de nota het marktwerkingsbeleid als een beleid dat identiek is voor twee geheel verschillende soorten 'markten'. Aan de ene kant is er de oorspronkelijke 'markt' van de overheid zelf, het domein van waarden, producten en diensten dat aan andere partijen wordt overgedragen, bijvoorbeeld aan een zelfstandig bestuursorgaan of aan de markt. Om die soort markt niet te doen falen wil de overheid zich daar als marktmeester manifesteren en noemt dat marktwerkingsbeleid. Aan de andere kant is er de 'echte' markt van het bedrijfsleven, dus waar men schepen maakt of wasmachines. Iets aan zo'n soort markt doen, noemt men ook marktwerking. Dat kan natuurlijk niet. Je voormalige eigen werk overdragen aan iemand anders is niet hetzelfde als andermans werk menen te moeten herordenen. De nota maakt daarin qua beleid dus geen onderscheid. Dat stoort te meer omdat de voornoemde tabel van elf sectoren oorspronkelijk bijna allemaal behoorden tot de publieke orde. Maar voortdurend komen er teksten die gaan over de echte private markt.

Neem bijvoorbeeld het zojuist genoemde citaat van p. 18/19, uitgebreid met de twee zinnen die er meteen op volgen: "In deze periode drong door dat de overheid zich verantwoordelijk had gemaakt voor zaken die de samenleving goed zelf kon regelen. Bedrijven als DSM, Sdu en Postbank waren nog in publieke handen zonder dat ze een duidelijk publieke taak hadden. De meest indrukwekkende ervaring met dit beleid was de overheidsbemoeienis met de scheepsbouwer Rijn-Schelde-Verolme. Ondanks overheidssteun van € 2,2 miljard ging het bedrijf in 1983 ten onder. De aandacht werd gevestigd op (in)directe kosten van overheidsingrijpen en overheidsfalen (zie box 1)."

De twee eerste zinnen gaan over een ander onderwerp dan de drie laatste. Maar ze worden als één context van herkomst van marktwerking geduid. De eerste twee zinnen gaan over de emancipatie van samenleving ten opzichte van de staat. Dus over taken die eerst van de overheid waren en vervolgens daar werden weggehaald om ze aan iemand anders te geven. De volgende drie zinnen gaan over taken die originair van het bedrijfsleven zijn/waren, scheepsbouw. Daarom is het onjuist om te zeggen 'De meest indrukwekkende ervaring met dit beleid ...'. Onnodig geld uitgeven aan eigen overheidstaken die misschien goedkoper en beter door anderen kunnen worden gedaan is een ander beleid dan geld stoppen in een bodemloos privaat bedrijf. Het zijn twee soorten beleid. Dit wordt onvoldoende uit elkaar gehouden.

Een ander voorbeeld zien we op p. 13. Terwijl de opdracht van de Tweede Kamer is om het effect van marktwerking in elf sectoren zichtbaar te maken (dus waar het gaat om de overdracht van voormalig overheidswerk aan anderen), staat op pagina 13: "De markt leidt niet altijd als vanzelf tot deze efficiënte uitkomsten. Er kan sprake zijn van marktfalen, waardoor ingrijpen door de overheid benodigd is om te bewerkstelligen dat de markt tot efficiënte uitkomsten leidt. Marktfalen kan voortkomen uit onvoldoende concurrentie, onvolledige informatie, informatie-asymmetrie, schaalvoordelen, externe effecten en collectieve goederen. Voorbeelden van manieren waarop de overheid ingrijpt bij zulk marktfalen, zijn het optreden tegen het misbruik van een economische machtspositie op basis van de Europese en Nederlandse mededingingswetgeving; het stellen van minimum kwaliteitseisen en daar toezicht op houden via een Inspectie (zorg, notariaat), en het reguleren van toegang tot een essentieel netwerk en de prijs die de netbeheerder daarvoor berekent (energie, telecom)." Dat gaat dus over de bestaande private markt en dat is iets geheel anders dan wat er bij die elf sectoren aan de orde is. Toch wordt dit gezien als een en ondeelbaar marktwerkingsbeleid. Vanaf pagina 13 blijft dit allemaal door elkaar heenlopen.

Terzijde. In die bovengenoemde box 1 volgt een uitstekend katern waarin die RSV-ramp netjes uit de doeken wordt gedaan. Ik wil de lezer die tekst niet onthouden: "De overheid kan in de markt ingrijpen als de markt niet zelf tot efficiëntie en tot een optimale welvaart leidt. Aan dit overheidsingrijpen zitten echter ook kosten en risico’s, die een negatief effect hebben op de maatschappelijke welvaart. Het niet op de juiste manier ingrijpen van de overheid wordt wel het overheidsfalen genoemd. Verkeerd ingrijpen kan voortvloeien uit het rent seeking gedrag van belangengroepen. Deze groepen beogen politieke besluiten te beïnvloeden ten faveure van hun eigen (private) belang. Een andere bron van overheidsfalen is dat de overheid niet alle kennis heeft om op de meeste effectieve en efficiënte manier in te grijpen in de markt, bijvoorbeeld het maken van een inschatting van het gedrag van vragers en aanbieders op de markt. RSV is jarenlang het symbool geweest van de idee dat de overheid niet op de stoel van de ondernemer moet gaan zitten, omdat dit de burger (als belastingbetaler) veel geld kan kosten en omdat het de economie verstoort. In het Rijn-Schelde-Verolme ging het om in totaal € 2,2 mld. aan belastingmiddelen. Bovendien geldt in alle gevallen dat aan overheidsingrijpen kosten zijn verbonden, bijvoorbeeld de uitvoeringskosten zoals kosten van toezicht, kosten die een regelgevende of aanbestedende overheid moet maken. Deze uitvoeringskosten moeten bovendien worden geïnd via belastinggelden, wat ook kosten (en mogelijk economische verstoringen) met zich meebrengt. De baten van het overheidsingrijpen moeten opwegen tegen de kosten die daarmee gemoeid zijn. Het is overigens niet eenvoudig om deze kosten en baten in kaart te brengen."

Het zou aanbeveling verdienen om deze passage in een nieuwe nota op de eerste pagina te zetten. Want hier staat in wezen een harde veroordeling van een overheid die zich schuldig maakt aan marktordening, de pathologische uitwas van marktwerking.

Kanttekening 4: men is niet zorgvuldig
Op p. 11 zegt de nota: "Marktwerkingsbeleid dient te worden onderscheiden van privatisering en het staatsdeelnemingenbeleid, omdat eigendomsoverdracht (privatisering) op zichzelf niet hoeft te leiden tot een betere afstemming tussen vraag en aanbod. De nieuwe private monopolist heeft immers dezelfde marktpositie en ervaart vanuit diezelfde marktverhoudingen geen andere prikkel dan de eerdere publieke monopolist." Ja, dat klopt, maar privatisering staat niet per definitie gelijk met het verplaatsen van de oorspronkelijke publieke monopoliepositie naar een private monopoliepositie. Je kunt bij privatisering meerdere marktpartijen aan het werk zetten. Dus ik begrijp dat niet zo goed. Maar waar het mij vooral om gaat, is dat op p. 24 vier typen van marktwerkingsbeleid worden onderscheiden zoals privatisering, naast liberalisering, aanbestedingen en vraagfinanciering. Hoe kan men dan op p. 11 privatisering buiten de orde van de marktwerking plaatsen?

Kanttekening 5: de marktmeester is geen marktmeester maar een top down regelaar
Waar in de nota de marktmeester ten tonele komt blijkt die inderdaad die figuur te zijn die ik al in Hoofdstuk I karakteriseerde. Niet de echte marktmeester die faciliterend en flankerend zijn werk doet zodat de marktkraamhouders hun omzet kunnen maken, maar iemand die voor eerlijke concurrentieverhoudingen moet zorgen. Dat is een directieve taak van een dominante overheid. Het zou aanbeveling verdienen om dit soort woorden als 'marktmeester' te vermijden omdat ze een verkeerd beeld creëren. Onvoldoende wordt beseft dat verkeerde beeldvorming mede oorzakelijk is voor het ondermijnen van het vertrouwen van burgers in hun overheid.

Kanttekening 6: vraagtekens bij sommige resultaten
In het begin van dit hoofdstuk gaf ik aan slechts in zeer beperkte mate te zullen spreken over resultaten van het marktwerkingsbeleid. Ik wilde me zoveel mogelijk toeleggen op de conceptuele zaken. Nu dan toch enkele opmerkingen bij de effecten van het beleid op het gebied van de post en op dat van het decentrale openbaar vervoer. Krachtens de opdracht van de Tweede Kamer beoordeelt de nota van EZ het marktwerkingsbeleid op drie gebieden: kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Het aspect kwaliteit wordt onderverdeeld in basiskwaliteit, gebruikersoordeel, innovatie/differentiatie/keuzebreedte. De toegankelijkheid valt uiteen in beschikbaarheid/bereikbaarheid en betaalbaarheid/prijs. De doelmatigheid kent als criterium alleen doelmatigheid.

Marktwerkingsresultaten bij de Post 
De nota stelt dat het onderzoek heeft uitgewezen dat de basiskwaliteit van de postbezorging is verhoogd, dat er geen of onvoldoende valide gegevens omtrent een gebruikersoordeel voorhanden zijn, dat innovatie en differentiatie zijn toegenomen, dat de beschikbaarheid en bereikbaarheid gelijk zijn gebleven, dat de betaalbaarheid/prijs is verbeterd en dat er over doelmatigheid geen gegevens beschikbaar zijn.
Ik heb geen onderzoek gedaan, dus kan daar geen cijfers tegenover stellen. Maar wel persoonlijke ervaringen, die niet stroken met dit soort bevindingen. Normaal gesproken moet je het eigen ervaringsstramien niet in de discussie gooien, maar nu hoogleraar bestuurskunde Rinus van Schendelen in NRC Handelsblad van 7 april 2008 in een artikel List en bedrog met prijsindexcijfers van CBS zijn persoonlijke ervaringen met marktwerkingsaspecten in de energiesector heeft verhaald, mag ik dat ook met de sector post.
Enkele weken voor Sinterklaas 2007 stuurde ik twee welgevulde Sinterklaaspakketten naar familie in het buitenland. Omdat ze te zwaar waren voor een aangetekende verzending zijn ze als normale pakketpost verstuurd. Maar wel met registratie van barcodes en dergelijke. Het ene pakket arriveerde ter bestemder plekke, het andere niet. Via haar tracking and tracing-systeem ging TNT-Post het pakket opsporen. Zonder resultaat. Pakket spoorloos. Men kon het nergens in het traject tussen Nederland en het bestemde buitenland vinden. Dat is bizar. Juist dat systeem moet kunnen vertellen waar het pakket het laatst is gezien. Al was het maar op het postkantoor waar ik had het ingeleverd. Als het systeem dat niet kan vertellen deugt het niet. Welnu, om voor vergoeding van de schade in aanmerking te komen kreeg ik het verzoek om de inhoud van de doos gedetailleerd te beschrijven, inclusief opgave van de waarde van elk product. Dat heb ik gedaan. Geen reactie. Ook niet na rappel. Dus geen vergoeding. Driehonderd euro kwijt. Einde verhaal.

De vooruitgangsparadox
Deze ervaring past precies bij het beeld dat ik in de afgelopen jaren van een drietal sectoren heb gekregen. Ik noem het voorbeelden van een vooruitgangsparadox.
In mijn jeugd - jaren vijftig - kwam de post tweemaal per dag. Op zaterdag eenmaal. Een brief of pakket was overal in Nederland binnen twaalf uur ter plekke en dat gold ook voor post naar de buurlanden. Sinds die tijd zijn er miljarden geïnvesteerd in verbetering van de postbezorging, maar per saldo wordt er minder vaak bezorgd, krijg ik al twee jaar geen post meer op maandag, stijgen de prijzen, is een brief naar België die niet priority wordt verzonden drie tot vier dagen onderweg, is een postkantoor in de buurt gesloten en moet ik, ver van huis, ergens in een obscure supermarkt in een lange rij op mijn beurt wachten voor dat ene loket waar een medewerker met zichtbaar ongenoegen zijn werk zit te doen. En de investering in het prachtige tracking and tracing systeem is dus ook weggegooid geld. Degenen die nu triomfantelijk roepen dat ik blij moet zijn met de marktwerking in de postsector, immers ik kan mij boos afwenden van TNT Post en voortaan mijn pakketjes via een ander versturen, wil ik antwoorden: 'Daar heb ik niet op zitten wachten. Ik wil gewoon mijn pakket kunnen versturen zonder me te moeten afvragen of dat wel aankomt. Ik heb geen zin om op zoek te gaan naar een andere club die misschien met dezelfde lamlendigheid wel mijn geld accepteert, maar niet garant staat voor de bezorging daarvan, of voor vergoeding van de schade als het pakket verloren raakt.'

Dezelfde vooruitgangsparadox geldt voor de verzorgingssector. Als honderd jaar geleden iemand in de straat ziek en behoeftig werd, wie ging daar dan voor zorgen? Buren en familie. Sindsdien zijn er vele miljarden geïnvesteerd in die sector. Grote gebouwen, dure opleidingen, managers, auto's en computers, protocollen en toezichthouders, ga maar door. En als er nu iemand in de straat ziek wordt, wie zorgt daar dan voor? Inderdaad, buren en familie. We noemen het mantelzorg. 

Een derde voorbeeld van de vooruitgangsparadox betreft het treinverkeer. Toen in de 19e eeuw de eerste treinverbinding tussen Amsterdam en Parijs tot stand kwam deed die trein er een bepaald aantal uren over. Sindsdien zijn er vele miljarden geïnvesteerd in die sector. Maar tot eind jaren negentig - dus meer dan honderd jaar - heeft het geduurd voordat er weer een trein met dezelfde reistijd dat traject Amtserdam-Parijs aflegde.

Marktwerkingsresultaten bij het gedecentraliseerde openbaar vervoer
In de loop van de jaren negentig heeft de overheid - mede op basis van adviezen van een aantal commissies - een proces op gang gezet om de eigendoms-, de bestuurlijke -, de beheersmatige - en de financiële verhoudingen tussen overheid en openbaar vervoer te ontvlechten. In die context is het regionale decentrale openbaar vervoer zogenaamd onder de werking van de markt gebracht, door de introductie van een systeem van concessieverlening via aanbestedingen. Maar een concessionaris die de aanbesteding wint moet het personeel van zijn voorganger overnemen, mag niet zelf de prijs van de rit bepalen, noch de dienstregeling. Aldus beschikt de betreffende ondernemer niet over zijn drie belangrijkste bedrijfsmiddelen. Is dat marktwerking? Nee. Als je die drie onderdelen van de bedrijfsmatige werkzaamheden van het decentrale openbaar vervoer toch als overheid wil blijven beheersen omdat ze tot de solidariteitsaspecten van het collectief moeten worden gerekend, doe dat dan, maar noem het niet marktwerking.

Terzijde een verzuchting van een chauffeur, opgetekend in NRC Handelsblad van 5 juni 2008 tijdens de staking in het streekvervoer, die goed weergeeft hoe de zogenaamde marktwerking in het gedecentraliseerd openbaar vervoer in de praktijk werkt. De betrokken chauffeur Mark Leering zegt: "Marktwerking is een illusie. De passagiers hebben immers niets te kiezen. Privatisering is een eufemisme voor bezuinigingen en wij zijn het slachtoffer." Bij deze staking zijn zowel bonden als werkgevers het erover eens dat de marktwerking aan de voet van dit cao-conflict ligt. De bonden willen - begrijpelijk - die marktwerking terugdringen, de werkgevers - evenzeer begrijpelijk - willen die juist verruimen. De kern zit in het gegeven dat wegens het systeem van aanbestedingen - een kwestie die nog tot veel problemen, ook in Europees verband zal leiden - de concessionaris zijn kosten zo laag mogelijk wil houden, niet investeert en op die manier laag kan inschrijven. Dat gaat ten koste van de loonontwikkeling en de kwaliteit van het materieel. Typische effecten van marktordening, de slechte editie van beweerde marktwerking.

Kennelijk is dat ook de opvatting van Klaas de Vries die op verzoek van partijen het conflict analyseerde en in minder dan een week op 6 juni 2008 tot de conclusie kwam dat de overheid onbetrouwbaar was. De vervoerbedrijven kregen minder geld dan waar ze recht op hadden (niet de afgesproken prijsverhoging van de strippenkaarten, noch de toegezegde subsidie), waardoor de bedrijven de hogere kosten moesten gaan verhalen  op het loon en de werktijden van de chauffeurs. Bovendien veranderde de overheid eigenmachtig het systeem door het stadsvervoer, 40% van de markt, buiten het stelsel van aanbestedingen te houden. Wat Klaas de Vries aanmerkt als 'onbetrouwbaar' is niet anders dan een van de vele voorbeelden die aangeven dat de politiek zelf de belangrijkste veroorzaker is van ernstige maatschappelijke problemen. Het is een typisch voorbeeld van de averechtste effecten van verkeerd gepositioneerde marktwerking zoals beschreven in hoofdstuk I.

Nog schrijnender is het dat dit precies is voorspeld door Jan Boelhouwer, nu lid van de Tweede Kamer, maar eertijds gedeputeerde in Noord-Brabant en toen verantwoordelijk voor de invoering van het gedecentraliseerde streekvervoer in die provincie. Lees zijn artikel Marktwerking is tot mislukken gedoemd in NRC Handelsblad van 31 mei 1999 en zie hoe hij negen jaar geleden met vooruitziende blik dit type arbeidsconflict voorzag. Maar een op hol geslagen politiek systeem leest niet, luistert niet, denkt niet na en dondert met geraas in het ravijn. Gisteren, vandaag en morgen weer. Immers, het systeem heeft ook geen collectief geheugen. Totdat een parlementair onderzoek dat geheugen voor korte tijd reconstrueert, waarna het weer wegzakt in verhalen van oude mannen die tot vervelens toe opmerken 'Sie haben es gewußt'

Kanttekening 7: enkele details
Ik sluit de bespreking van deze nota van EZ af met een tweetal kleine observaties. De auteurs hebben kennelijk op de middelbare school Latijn gehad. Op pagina 12 schrijven ze de meervoudsvorm van casus als casus en niet als casussen. Er zijn dus nog mensen die weten hoe het hoort.
Op pagina 20 wordt gerefereerd aan de beëindiging - door Europa gedecreteerd - van het Nederlandse kartelparadijs door de introductie van de mededingingswetgeving en Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA). Doorgaans staat dat op het conto van minister Hans Weijers. Weinigen weten dat vóór hem staatssecretaris Yvonne van Rooy het zware werk heeft gedaan om het bedrijfsleven mee te krijgen in deze gigantische omslag en het daarbij horende beleid en wetgeving heeft ontworpen. Weijers kwam - wat de mededinging aangaat - in een gespreid bed.
 

Deel B Centraal Planbureau: Markten in beweging

Inleiding
Het hoofdstuk Markten in beweging van het Centraal Economisch Plan 2008: Economie met twee gezichten van het Centraal Planbureau van februari 2008 lijkt bepaald niet op het zojuist besproken onderzoek van EZ. Met twaalf pagina's is het ook een stuk kleiner dan die nota. Enkele opvallende zaken passeren de revue.

Het gaat alleen maar over marktordening
Voor het Centraal Planbureau is marktwerking conceptueel volledig identiek aan marktordening. Terwijl het woord marktwerking maar een keer of vier voorkomt (behalve in officiële titels van aangehaalde literatuur) is dit hoofdstuk doorspekt met woorden als marktordening, marktordeningsoperaties, marktordeningsbeleid, marktordeningsgebied en productmarktregulering. Woorden als gebruiker en burger ontbreken. Eenmaal vinden we het woord keuzevrijheid, maar wel wordt vijf keer de consument genoemd. Ordening is het dominante woordgebruik.

Dit is exemplarisch voor de geheel andere benadering van marktwerking. Niet staat centraal de idee van marktwerking als een instrument om de ruimte tussen een emanciperende samenleving en een terugtredende overheid te vullen met meer keuzevrijheid en lagere prijzen, maar de vraag naar het effect van het ordenen van markten ten behoeve van meer welvaartswinst. Niet het micro-economisch belang van de burger als consument, maar het macro-economisch belang van winst voor de staat via marktordening is hier het onderwerp. In die context is marktordening voor het CPB geen zaak om conceptueel bij stil te staan. Die is in dat denkkader een niet voor discussie vatbare vanzelfsprekendheid. En waar men vaststelt dat marktordening hier en daar mensen in de knel brengt volstaat men met opmerkingen in de trant van 'er zijn nu eenmaal winnaars en verliezers'.

In één opzicht is de boodschap gelijk aan die van EZ. Als het gaat om de vraag of de marktordening positieve effecten heeft gehad beroept ook het CPB zich op het ontbreken van valide data en van empirisch voorhanden zijnde causale verbanden. Dus houdt men bij het beschrijven van de effecten van marktordening in de sectoren bouw, goederenvervoer per spoor, luchtvaart, taxi's en telecommunicatie de nodige slagen om de arm. Maar wat ze erover melden staat exclusief in het teken van de vraag of het wel of niet macro-economische winst heeft gebracht. De 'winst' voor de burger blijft buiten beschouwing.

De onvermijdelijke 'marktmeester'
Ook het CPB maakt zich 'schuldig' aan het gebruik van deze ongelukkige metafoor. Kijk eens naar de volgende zinnen: "Een centrale gedachte achter marktordeningsoperaties is het verhogen van de welvaart door markten beter te laten functioneren. Dat gebeurt bijvoorbeeld door meer concurrentie, of door een aanpassing van de balans tussen marktwerking en overheidsinterventie, waarbij de overheid een sturende positie vervangt door de rol van marktmeester. Dat houdt in dat de overheid via regels de markt ordent en toezicht houdt op de naleving daarvan. Die regels hebben eventueel betrekking op het borgen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van kwaliteit of toegankelijkheid. Ofschoon er over specifieke marktoperaties vaak weinig empirisch materiaal voorhanden is, laten analyses over meerdere sectoren heen zien dat meer concurrentie tot productiviteitswinsten leidt, wat doorwerkt in welvaart."

Het laatste deel van het citaat is een mooi voorbeeld van het welvaartsgerichte karakter van de observaties van het CPB over marktordening. Wat in deze zinnen stoort is het gemak waarmee men de door mij gecursiveerde woorden formuleert: een sturende positie wordt vervangen door een marktmeester die regels maakt. Wat is het verschil? De ene dominante positie van de overheid wordt verplaatst naar een andere dominante positie van die overheid. Want alleen een overheid maakt regels, dominanter kan een positie in een democratie niet zijn. Dat die 'eventueel' betrekking hebben op randvoorwaarden zou nog acceptabel zijn, maar als die randvoorwaarden - zoals daar is gesteld - de kwaliteit en de toegankelijkheid, betreffen dan is er geen sprake van flankerende regels (met hun per definitie niet-dominante status), maar met een directieve sturende ordening van de markt. Voor de goede orde. Flankerende - en dus niet-dominante marktordenende - regels zijn bijvoorbeeld voorschriften die bakkers op het punt van arbeidsvoorwaarden, werk- en openingstijden en het milieu in acht horen te nemen. En dat zijn dus geen regels die de bakkersmarkt reguleren.

Geen vraagtekens bij marktordening van de sectoren nut en zorg
Het CPB vindt overheidsingrijpen zinvol ter vermindering of eliminatie van falen van markten. Ten minste, als de kosten van dat overheidsingrijpen niet hoger zijn dan de baten van minder marktfalen. Vervolgens aanvaardt het CPB de mogelijkheid dat zulk overheidsingrijpen zelf kan falen. Ofwel omdat het te ver gaat of als het achterhaald wordt door nieuwe ontwikkelingen. Als voorbeelden daarvan gelden de nutssectoren en de zorgsector. De daar plaatshebbende marktordeningsoperaties (let wel: het CPB noemt dat dus uitdrukkelijk niet marktwerking maar marktordening), zijn gericht op het creëren van een nieuw evenwicht tussen markt en overheid, veelal met een grotere rol voor de markt. In bedekte termen staat hier: 'In de sectoren energie en zorg heeft de overheid gefaald wegens een dominantie van het collectieve in die sectoren; met marktordening moet daar er een nieuw evenwicht worden geschapen met meer ruimte voor de markt.' Het CPB gaat echter voorbij aan de vraag in hoeverre de oorspronkelijke dominantie in het collectieve domein verschilt van nog meer dominantie ten aanzien van het marktdomein. Steeds blijft die sturende en ordenende taak van de overheid voor het CPB een vanzelfsprekendheid, die noch politiek-ideologisch, noch wetenschappelijk-conceptueel ook maar een begin van aandacht krijgt. Tekenend daarvoor is de zin (p. 105): "Een markt heeft immers regels nodig." Een genuanceerde andere zin (p. 107) "Marktordening is maatwerk" verdwijnt achter de vanzelfsprekendheid waarmee het CPB het reguleren van markten ziet.

Het CPB is zich niet bewust van de ernst van de zaak
Het is waarschijnlijk niet onjuist de drang om overheidstaken in de markt te zetten voornamelijk toe te schrijven aan het liberale kamp. Was het niet minister Hoogervorst (VVD) die tot in de Eerste Kamer - onder vuur genomen door Hannie van Leeuwen (CDA) - zijn algehele politieke positie in de weegschaal legde om de marktwerking in de zorg erdoor te krijgen? Maar wie ging er met deze zaak vandoor? De sociaal-democraten. Van nature op staatssturing georiënteerd wisten zij het verlies van sturingsmogelijkheden door krimp van de collectieve sector handig om te buigen in een veelvoud aan staatssturing in de marktsector. Dat verklaart de kleur, geur en sfeer van de opstelling van het CPB, een organisatie die door de jaren heen de neiging heeft tegen het sociaal-democratisch gedachtegoed aan te leunen. De idee dat marktordening - zeker in sommige sectoren - wel eens tot zeer ernstige uitwassen kan leiden komt niet bij het CPB op. Hoogervorst was - mede met steun van zijn topambtenaren - monomaan in zijn doordrijven van de marktordening in de zorg. Hij had geen oog voor het feit dat de zorg delen kent die zich niet voor marktwerking lenen. De sociaal-democraten van hun kant stopten dat proces niet, maar maskeerden hun gebrek aan staatkundig en bestuurskundig besef met hun natuurlijke drang om de evidente negatieve effecten van marktwerking in de zorg te 'bestrijden' met het werk dat hun het beste ligt: meer sturing/ordening, en dus met bureaucratisering. En de christen-democraten zaten erbij en keken ernaar.

Er zijn vele honderden beschrijvingen mogelijk van de werkelijke effecten in de praktijk, althans waar het de marktordening in de zorg betreft. Ik beperk me tot een ingezonden brief van psychiater Hans Meissner in NRC Handelsblad van 12 april 2008 onder de kop Marktwerking in de zorg (Opinie & Debat p. 14): "Over marktwerking in de zorg wordt niets dan kwaads geschreven, een uitzonderlijk pluspuntje daargelaten. Vanuit de alledaagse psychiatrische praktijk ervaar ik niets dan ontluisterend kwaads. Wat zijn de gevolgen van door marktwerking gedicteerde financiering van deze zorg? 'Desastreus', is het juiste antwoord. Teams worden onttakeld, en kunnen niet meer doen wat ze moeten. Nieuwe patiënten komen niet meer binnen. Tientallen patiënten moeten worden ontslagen. Terugverwijzing naar de huisarts is er niet bij. Verwijzing naar een 'concurrent' die er niet is, kan niet. Patiënten krijgen geen zorg. Een substantieel deel van deze patiënten valt terug op duurdere klinische zorg. Hulpverleners gaan dit zoveelste organisatorische gedoe ontlopen. Soms maken zij van de zorg een echte markt: zich als freelancers aanbieden voor meer dan het dubbele uursalaris. Marktwerking in de psychiatrische zorg voor deze patiënten - en zoveel anderen meer - is penny-wise pound-foolish of in rond Nederlands: onverdraaglijk stompzinnig."

Vooralsnog lijken we van het CPB geen nuancering van standpunt te kunnen verwachten. In de Volkskrant van 20 maart 2008 laat Coen Teulings, directeur van het CPB, weten dat de Nederlandse economie baat heeft bij marktwerking en minder overheidsbemoeienis. Volgens hem is het effect van marktwerking verrassend groot. Met dergelijke uitspraken lijkt inzicht in de werkelijkheid afwezig, in tweeërlei opzicht. In de eerste plaats over de schade die wordt aangericht, problemen waarvan men niet kan zeggen dat ze nu eenmaal in een overgangsperiode geaccepteerd moeten worden. In de tweede plaats de afwezigheid van besef dat dit juist komt door sturing/ordening in sectoren die naar hun aard geen sturing/ordening verdragen.

Post-ministeriële verantwoordelijkheid
En waar is de minister die vond dat die marktordening in de zorg hoe dan ook moest plaatsvinden? Die is weg. En daarmee doemt een thema op dat ik in Beleid begint bij de samenleving (Lemma 2002, p. 226 e.v.) aan de orde stelde naar aanleiding van het artikel Ook ex-minister moet boeten voor gemaakte fouten van hoogleraar bestuurskunde Hans van den Heuvel in NRC Handelsblad van 24 juli 2001. Ik ben het met Van den Heuvel eens dat ministers na vertrek geen immuniteit mogen genieten voor evidente fouten tijdens hun ministerschap. Het probleem is echter dat ons staatsrecht daarin niet voorziet. Het verdient aanbeveling om dit onderwerp op de agenda te plaatsen van de staatscommissie ter herziening van de Grondwet, die minister Guusje ter Horst bezig is in te stellen.

In concreto zou die staatscommissie zich moeten buigen over de Grondwettelijke haalbaarheid van de suggestie die Frank Ankersmit heeft gedaan in NRC Handelsblad van 11 april 2008, naar aanleiding van het feit dat ministers die door de Commissie Dijsselbloem zijn beticht van wanbeleid op OCW inmiddels andere - meestal - publieke banen hebben. De gedachtegang van Ankersmit, die ik geheel deel, is als volgt: het rücksichtslos doorjassen van beleid zonder zich te bekommeren om tegengestelde adviezen van experts, adviesorganen en parlement mag niet straffeloos gebeuren; dergelijke ministers weten de mechanismen van het afleggen van verantwoordelijkheid met toenemend succes te saboteren; ze scoren binnen vier jaar terwijl de negatieve effecten daarvan pas later zichtbaar worden; het staatsrecht moet voorzien in een bepaling dat uitkomsten van parlementair onderzoek de ministeriële verantwoordelijkheid van vroegere bewindslieden reactiveert; zij zouden dan opnieuw als primair politiek verantwoordelijken tegenover het parlement moeten staan, waarmee dat parlement kan bepalen wat er moet gebeuren; als zij op dat moment weer een publieke functie bekleden zou dat een gedwongen terugtreden uit die functie moeten kunnen inhouden.
 

Deel C Sociaal-economische Raad: Concept-advies over de AWBZ

Inleiding
In mei 2007 verzocht het kabinet de SER om advies over de toekomst van de AWBZ, een vergezicht op lange termijn. Daarbij was onder meer de vraag aan de orde of op de lange duur een afzonderlijke AWBZ zou kunnen blijven bestaan of dat de AWBZ-aanspraken beter zouden kunnen worden ondergebracht bij de Zorgverzekeringswet (Zvw) of de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In zijn advies van maart 2008 komt ook het begrip marktwerking aan de orde. Uiteraard uitsluitend in de context van de zorg.

Het gaat alleen over uitleg van de beoogde marktwerking
Terwijl EZ exclusief over marktwerking spreekt, en het CPB alleen maar over marktordening, hanteert de SER in dit document uitsluitend het begrip marktwerking. Overigens zonder daarin beschouwend te zijn. De relevante tekst heeft het karakter van uitleg van en toelichting op de juridische situatie van marktwerking in de zorg. Zie bijvoorbeeld deze beginpassage (p. 30): "Marktwerking vindt in de curatieve zorg in getrapte vorm plaats:

♦ de verzekerde is vrij in de keuze van verzekeraar en is vrij om eenmaal per jaar te wisselen van zorgverzekeraar;
♦ de zorgverzekeraars concurreren om de gunst van verzekerden aan de hand van de aangeboden voorwaarden en de nominale premie (zorgverzekeringsmarkt);
♦ dit moet de zorgverzekeraars prikkelen te zorgen voor een klantgerichte, efficiënte en doelmatige zorginkoop (zorginkoopmarkt);
♦ dit moet ertoe leiden dat zorgaanbieders concurreren om de gunst van zorgvragers aan de hand van kwaliteit, prijs en doelmatigheid (zorgverleningsmarkt)."

Theorie versus realiteit
En verder bevat de marktwerkingstekst alleen maar een beschrijving van de manier waarop de door het kabinet bedachte marktwerking in de zorg geacht wordt te werken. Dus er staan zinnen die beweren dat de verzekerde, de burger/gebruiker, van alles in dat systeem van marktwerking kan realiseren. Door zijn kritische houding ter zake van kwaliteit en prijs kan hij invloed uitoefenen op de zorgverzekeringsmarkt. Hij kan preferenties aangeven op het vlak van zorgaanbieders en dat kan zorgverzekeraars stimuleren om met preferred providers te werken. Door het verschil in naturapolis en restitutiepolis heeft de verzekerde de vrijheid zich te wenden tot de zorgaanbieder van zijn keuze.

Men zou bijna denken dat de SER zelf gelooft dat het zo werkt. Gelukkig sluit men dit deel van het advies af met de volgende relativerende passage: "De Zvw is in 2006 ingevoerd en daarmee is meer dynamiek ontstaan op de verzekeringsmarkt. Het vereveningssysteem moet echter nog worden geperfectioneerd zodat de huidige nacalculaties (risicoverevening ex post) kunnen worden afgebouwd. De liberalisering van de zorginkoopmarkt is een langdurig proces dat nog maar net van start is gegaan. De problemen bij de bekostiging van de ziekenhuiszorg geven aan dat het hier om een complex proces gaat met aanzienlijke risico’s. Pas als dit proces is voltooid, zal er sprake zijn van differentiatie van zorg en volwaardige concurrentie gericht op het leveren van de beste zorg voor de verzekerde. Kortom de stelselwijziging in de curatieve sector is pas begonnen en er is nog een lange weg te gaan."

Het is een grote vraag of de door mij in hierboven gecursiveerde woorden ooit werkelijkheid worden. De drie besproken documenten die nagenoeg gelijk verschenen - in februari en maart 2008 - vertonen niet alleen geheel verschillende benaderingen, maar lijken ook immuun voor de massale kritische observaties over de marktwerking in het algemeen, en over die in de zorg in het bijzonder. Er valt een goede weddenschap af te sluiten dat de marktwerking in de zorg, door de aard van het onderwerp, nimmer volledig tot het domein van de markt zal komen en hoogstens op het punt van de aanvullende verzekering marktachtige elementen gaat vertonen. De basisverzekering gaat ongetwijfeld weer 'terug in het hok' van het collectieve domein. En dat lijkt een goede zaak.

En of marktwerking een geschikt instrument is voor het beheersbaar maken van de ruim 20 miljard die er in de AWBZ omgaan - daarover gaat dat SER-advies - is net zo'n grote vraag. De kern van dat advies is kort samengevat door de hoogleraren Lans Bovenberg en Marcel Canoy in NRC Handelsblad van 18 april 2008 onder de titel Puntjes op de i voor AWBZ. Uiteraard staat weer voorop de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de gebruiker. Maar uitgerekend de gebruikers van de AWBZ behoren tot de categorie mensen wier vermogen tot eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid minimaal of zelfs nihil is. Zeg toch gewoon dat je koste wat kost wilt bezuinigen en hang het niet op aan verkeerd begrepen emancipatie van de samenleving. De essentie van het SER-advies, namelijk het huidige aanbodgerichte systeem ombouwen tot een vraaggericht systeem waarin de cliënt de zorgaanbieder kiest en zo tot concurrentie dwingt is een aan voluntarisme ontsproten idee. Zeker als binnen dat gewenste vraaggestuurde systeem de overheid een dominante taak blijft houden voor het beheersen van de kosten, met een groot aantal bureaucratiserende instrumenten: zorgzwaarte, normbedragen, protocollen, keurmerken, zorgkantoren, formele budgettering, regionale contracteerruimte, kwaliteitscontract, diagnosebehandelingscombinaties, objectieve indicatiestelling, zorginkopers, drempelwaarden voor indicatie en andere averechts werkende zaken. Waarom averechts? Omdat het uitvoeren daarvan niet de kwaliteit van de AWBZ-zorg verbetert, maar alleen de werklast van de uitvoerders, die toch al overbelast zijn, doet toenemen. Het wordt tijd voor het in werking doen treden van artikel 1 van de wet van Tjeenk Willink: "Gij zult eerst de uitvoerders horen en dan doen wat die zeggen." Lees bijvoorbeeld maar eens het artikel Angst voor 'depressie' op factuur in dezelfde editie van NRC Handelsblad van 18 april waarin vertegenwoordigers van de wereld van de psychiatrie uitleggen hoe desastreus de nieuwe Zorgverzekeringswet in de praktijk werkt. In dat licht is het - eveneens op 18 april 2008 in NRC Handelsblad verschenen - interview met EZ-minister Maria van der Hoeven onder de titel Met marktwerking in de zorg stoppen is dooddoener, te oppervlakkig en mede om die reden niet zonder gevaar. Men mag bij dit alles namelijk niet vergeten dat a) de inzet van een dominante overheid, b) op terreinen waar die overheid geen verstand van heeft, c) met steeds langere reeksen beheersingsinstrumenten (zoals hierboven genoemd) om de averechtse effecten die zij daarmee creëert beheersbaar te maken, criminogeen is: het werkt fraude in de hand, een eigenschap van elke vorm van quoterings- of capaciteitsbeleid.

Aanbeveling
Het zou aanbeveling verdienen dat het kabinet aan de drie hierboven genoemde organen - Economische Zaken, het Centraal Planbureau en de Sociaal-Economische Raad - een gezamenlijk advies vraagt over marktwerking. Dan zijn ze gedwongen tot het ontwerpen van een eensluidend begrippenkader als neutrale onderlegger voor een meer gezaghebbend ideologisch debat (wanneer marktwerking?), dat misschien dan ook zuiverend kan werken waar het gaat om het ordeningsvraagstuk (hoe marktwerking?) dat daarna relevant is. Een dergelijke gezamenlijke, vooral conceptuele studie, is daarom zo belangrijk omdat de aanpak van Economische Zaken geheel in teken staat van het motief van marktwerking als een instrument tot meer keuzevrijheid van de burger als consument en verlaging van de prijzen, terwijl het CPB de marktwerking (in variërende termen van marktordening) uitsluitend ziet als een instrument voor macro-economische winst van de staat. En de SER loopt hopeloos vast in een poging om uit te leggen dat de AWBZ in een marktomgeving zou kunnen werken. Zo kan men niet doorgaan. Deze volmaakt verschillende benaderingswijzen creëren reeds om die reden tweespalt. Een aanzet van een conceptuele basis voor de dichotomie marktwerking-marktordening, staat aan het begin van het volgende hoofdstuk, waarin ik met een tertiaire conceptualisering probeer de idee van marktwerking c.a. vanuit geschiedenis en filosofie te interpreteren.

Naast een advies van die drie organen zou ook een studie gevraagd moeten worden van uitvoerders. Uitsluitend en alleen uitvoerders, uit alle sectoren waarin de marktwerking, of marktordening speelt. Inclusief een zo volledig mogelijk overzicht van alle situaties waarin dit beleid averechts blijkt te werken. Zonder een dergelijke anamnese is de hoogst noodzakelijke bijstelling van dat beleid per definitie deficiënt.

Voorts doe ik de suggestie een Burgeradviesraad op te richten (die overigens ook de uitvoering zou moeten bestrijken) met als opdracht van het parlement een gedegen onderzoek te doen naar de werkelijke beleving en ervaring van de gebruiker in alle sectoren waarin de marktwerking/marktordening speelt. Zo'n Burgeradviesraad zou een mooi nieuw element zijn in het proces van versobering en inkrimping van het externe adviesstelsel.

Laat men deze drie benaderingen na, gaat men blind door op de marsroute der grote fouten - met het kenmerk dat men ter maskering van één fout twee nieuwe maakt - dan kan het Kamerlid Jeroen Dijsselbloem zich alvast warm gaan lopen.

Ga naar Hoofdstuk 3.