Bestuur en Beleid Nederland Marktwerking en Marktordening Hoofdstuk 1 - Marktwerking of Marktordening

Hoofdstuk 1 - Marktwerking of Marktordening

Marktwerking is een neutraal begrip

Waarover gaat de discussie nu eigenlijk? Over marktwerking of over marktordening? De vraag stellen impliceert dat ik deze begrippen niet als synoniem ervaar. Ze hebben met elkaar alleen het woordje 'markt' gemeen. Maar anderen zien ze helemaal niet als verschillend. Dat zorgt voor veel verwarring en leidt soms zelfs tot hoogoplopende verschillen van mening.

Het is wonderlijk dat het begrip 'marktwerking' als zodanig al gemoederen in beweging brengt. Een gesprek erover is meteen een debat over voor en tegen. Terwijl het als begrip net zo neutraal is als water. Daarover heb je pas een mening als het er niet is (waternood), of als er juist teveel van is (watersnood), of als iedereen er zijn rommel in gooit (watervervuiling). Maar door de bank genomen is water niet iets waar je meteen voor of tegen bent. Je bent blij dat het er is en je probeert vervelende verschijningsvormen van water te voorkomen of te vermijden.

Met marktwerking is het niet anders. In zijn meest eenvoudige omschrijving is het niet meer en niet minder dan vaststellen dat een taak die oorspronkelijk bij de overheid lag, kan worden afgeschaft of beter door iemand anders dan de overheid kan worden gedaan. Marktwerking is een verschijningsvorm van emancipatie van de samenleving ten opzichte van de overheid. Dat is als fenomeen neutraal. Daar ben je niet voor of tegen, dat is er gewoon.

Door de tijd heen trok de overheid als vanzelfsprekend taken aan zich. En nu stoot zij die voor een deel af en komt er meer verantwoordelijkheid bij de samenleving zelf te liggen. Dat is emancipatie van de samenleving ten opzichte van de overheid. Maar dat afstoten heeft twee verschijningsvormen: helemaal afschaffen omdat het niet langer meer nodig is, of overdragen omdat iemand anders het beter kan. Dat overdragen kan dan weer op twee verschillende manieren, een goede en een foute. Enerzijds kan het als een publieke taak overgaan naar bijvoorbeeld een orgaan van de zelfstandige bestuursorganisatie (Zbo), of naar de markt. Dat is die foute. Anderzijds kan het worden overgedragen als een niet-langer-publieke-taak aan de markt. Dat is die goede. De kern van de problematische discussie over marktwerking is dan hierin gelegen dat men elke vorm van overdracht tot marktwerking rekent, terwijl dat strikt genomen alleen maar bij het laatste het geval is. Een publieke taak overhevelen en als publieke taak door de markt laten uitvoeren, bijvoorbeeld in de zorgsector, is niet te rekenen tot marktwerking. Dat is marktordening. En dat is een opgedrongen, dus een met het concept van emancipatie wringende vorm van meer verantwoordelijkheid geven aan de samenleving.

Terzijde. In haar ultieme vorm is de emancipatie van de samenleving ten opzichte van de overheid een staat van paradijs, utopie of anarchie. Het zijn drie identieke situaties waarin een volk een zodanig hoge graad van zelfverantwoordelijkheid heeft dat niemand daaraan leiding hoeft te geven. In die zin vat ik anarchie op als an (= niet)-archein (= heersen). Het is mede om die reden opmerkelijk dat Leo Stevens zijn Willem Drees lezing van 11 april 2008 (getiteld Naar een solidaire participatiemaatschappij) mede plaatste in de context van het begrip 'emancipatiestaat' zoals dat vanaf de jaren zeventig is verwoord door Wim Couwenberg, onder meer nog in zijn afscheidsrede Een nieuw kijk op staatsrecht en staatsrechtbeoefening (Kok Agora 1992). Met een bestuurskundig betoog in de Lutherse Kerk in Den Haag gaf Stevens met tientallen voorbeelden aan waarom ons fiscale stelsel vastloopt in averechts, contraproductief beleid, en hoe een ingrijpende versobering van dat stelsel de emancipatie van de samenleving ten opzichte van de overheid aanzienlijk zou kunnen bevorderen. Zie voor een verkorte versie van zijn betoog Ons belastingsysteem vergeet het individu in de Volkskrant van 12 april 2008.

Een van de beste voorbeelden van echte marktwerking (= een voormalig publieke taak ligt bij de markt en is daar niet langer een publieke taak) is nog steeds het loslaten van de vaste broodprijs - in fasen - door de centrale overheid. Nadat ergens in de jaren tachtig de laatste fase inging, zagen we een verbluffende quantumsprong. Terwijl de broodprijs nauwelijks steeg, namen het assortiment en de kwaliteit van het aanbod van bakkers aanzienlijk toe. In een beetje bakkerswinkel kun je al gauw minstens vijf soorten croissants kopen. En allemaal even lekker. Frankrijk daarentegen - een centraal geleid land - kent maar één soort croissant. Weliswaar lekker, maar toch slechts één soort. In Portugal, nog steeds zuchtend onder de centralistische bureaucratie van het post-Salazar tijdperk, zijn croissants niet bij elke bakker te vinden, laat staan te eten. Ze smaken naar een mengsel van losgeklopt beton en geperste houtkrullen. En de kleine reeks Portugese supermarkten onder Frans regime (Carrefour/Os Mosqueteiros) biedt weliswaar Franse croissants aan, maar die zijn meestal verkeerd gebakken. België kent sinds 2006 geen vaste broodprijs meer. Ook daar zie je slechts een lichte stijging van de prijs, tegenover een aanzienlijke uitbreiding van de keuzemogelijkheden voor de klant. De verschillen tussen de genoemde landen hebben alles te maken met de mate van emancipatie van volk ten opzichte van overheid. Dit voorbeeld is bedoeld om de essentie van marktwerking te onderstrepen: het bieden van keuzemogelijkheden aan een burger als consument. Waar dat ontbreekt mag men het woord 'marktwerking' niet gebruiken.

Terzijde. Men kan tegenwerpen dat bisschop Muskens in de jaren negentig verkondigde dat armen naar zijn mening best wel een brood mochten stelen, maar dat had niets te maken met een te hoge broodprijs. Zijn stellingname kwam voort uit verdriet dat de groeiende welvaartsstaat niet bij machte was armoede in ons land structureel uit te bannen. Iets wat - gelet op de groei van de voedselbanken - nog steeds tot verdriet aanleiding mag zijn.

Dat een overheid taken loslaat is normaal. Net zoals het normaal is dat een overheid taken van iemand afneemt en naar zichzelf toetrekt - laten we dit 'overheidswerking' noemen - als die overheid vindt dat dit nodig is. Het probleem ontstaat pas bij de vraag: 'Wanneer is de tijd rijp dat een overheid een taak loslaat én hoe moet die overheid dat dan doen?' Bij de eerste vraag (wanneer?) komt ideologie om de hoek kijken en bij de tweede (hoe?) doemt een ordeningsvraagstuk op. En dan pas wordt het moeilijk. Niet het begrip 'marktwerking' zelf, maar het debat over de vraag naar het juiste het moment van invoering, én over de juiste uitvoering ervan, brengt ons in moeilijkheden. Kennelijk zat dat goed met het loslaten van die vaste broodprijs, zoals ook met de telefonie en het luchtverkeer. Drie voorbeelden die doorgaans model staan voor het juiste moment van terugtreden van overheden en een evenzeer juiste wijze van uitvoeren. In die drie sectoren zijn keuzemogelijkheden én prijs-kwaliteit verhouding volgens de meeste mensen prima in balans. Precies conform het intrinsieke doel van marktwerking is in die sectoren een voortdurend zoeken naar evenwicht tussen vraag en aanbod het dominante beginsel, en is overheidsoptreden flankerend geworden. Weinigen zouden dat toch willen terugdraaien? Vergelijk het ook maar weer met water. Niet de stijging van de zeespiegel als zodanig beheerst het debat, maar het verschil van mening over de vraag wanneer je er iets aan moet gaan doen en hoe.

Marktordening vervuilt het debat
Loslaten (marktwerking) of aantrekken van overheidstaken (overheidswerking) zijn weliswaar tegengestelde, maar niettemin neutrale zaken. In die zin, dat ze deel uitmaken van een gewoon politiek debat over de gewenste omvang van de collectieve sector. Dat bij een traditioneel kostuum een overhemd hoort met knopen is geen debat waard. Op dat niveau zijn voors of tegens niet relevant. Wel kun je vurig discussiëren over de vraag hoeveel knopen, wat voor soort knopen, open of gesloten, enzovoort? Zo zit dat ook met marktwerking. Het fenomeen als zodanig zou de gemoederen niet hoeven op te zwepen. Maar omdat het debat over vragen als wanneer marktwerking? (ideologie) en hoe marktwerking? (ordeningsvraag) een 'schuim-op-de-bek' karakter heeft gekregen, is marktwerking zelf, dus als neutraal concept, onderwerp van ideologie geworden. Dat komt doordat de ideologische discussie wordt vervuild door de semantische en conceptuele onzuiverheid van het begrip 'marktordening'.

Misschien valt dit het beste te begrijpen door bestudering van onderstaande tekening. Die koppelt marktordening aan het verplaatsen van een publieke taak als publieke taak naar een plek buiten de overheid; daardoor ontstaan er problemen omdat iets wat evident alleen binnen het collectief complex een rustige plek heeft, omslaat in onrust en verontrusting als het als collectief belang door een ander orgaan dan dat van de overheid zelf moet worden verzorgd. Marktwerking daarentegen is gereserveerd voor het verplaatsen van een voormalige publieke taak naar de markt, waar die vervolgens niet langer als publieke taak van collectief belang wordt uitgeoefend met het oog op het vergroten van de keuzevrijheid van de burger als consument en het realiseren van betere prijs-kwaliteitverhoudingen.

Tekening_marktwerking

Nog twee andere vormen van marktordening
De hierboven beschreven marktordening slaat exclusief op één type, namelijk waar de overheid een publieke taak als publieke taak aan een ander geeft. Dat blijkt in de praktijk problemen te creëren. Waar dat de zelfstandige bestuursorganisatie betreft is dat genoegzaam in de literatuur beschreven, onder andere door Sandra van Thiel in de bundel van de Tien plagen van de staat, De bedrijfsmatige overheid gewogen. Voor de zorgsector heeft Evelien Tonkens dat nauwgezet in kaart gebracht, onder meer in diezelfde bundel.

Ter voorkoming van mogelijke misverstanden noem ik nog twee andere typen van marktordening waarvan er een goed en de ander fout is. Dat laatste komt bijvoorbeeld voor als de overheid met miljoenen of miljarden een noodlijdende bedrijfstak, zoals indertijd de scheepsbouw, steunt. Een goede vorm van marktordening is daarentegen de invoering van de mededingingswetgeving die kartelvorming en misbruik van marktmacht bestrijdt ten faveure van keuzevrijheid voor de gebruiker en een correcte prijs-kwaliteitverhouding.

Verkeerde marktordening als virus
Marktordening in de zin van het overdragen van een taak van het collectief naar een organisatie buiten het collectieve complex is een merkwaardig soort overheidsziekte waarvan de genetische oorsprong nog niet is ontdekt en waartegen dus ook nog geen medicijn is ontwikkeld. Die ziekte beheerst de discussie en leidt tot wonderlijke aberraties bij velen die zich over zijn verschijningsvorm buigen. Waarom is het een ziekte? Laat mij eerst het verschil uitleggen tussen bureaucratie en bureaucratisering. Het begrip 'bureaucratie' is net als marktwerking of water een neutrale zaak. Het is slechts het gegeven dat je een land alleen maar kunt leiden als je een aantal deskundige mensen bij elkaar zet in organisaties, met afspraken over procedures die moeten leiden tot evenwichtige besluiten ten behoeve van het algemeen belang. Niks bijzonders. Bureaucratisering daarentegen is een kwaadaardig virus dat de kop opsteekt als onbekwame of ongeschikte mensen zich met die procedures gaan bemoeien. Dan wordt het zoeken naar eigen macht en status belangrijker dan het dienen van het algemeen belang. Die bureaucratisering kan verder afglijden tot bureaupathologisch gedrag of zelfs tot bureauvandalisme.

Terzijde. Hoofdstuk III begint met een tertiaire conceptualisering aan de hand van visies van hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis Frank Ankersmit. Zijn inzichten bevatten het begin van de ontrafeling van het 'genoom' dat het 'eiwit' bevat dat leidt tot dat kwaadaardige virus dat we marktordening noemen. Maar dat komt later. Frank Ankersmit won op 13 april 2008 de Socrates Wisselprijs met zijn boek De sublieme historische ervaring (Historische Uitgeverij).

Zoiets als bureaucratisering als pathologische verschijning van bureaucratie speelt ook bij marktwerking. Een overheidstaak afstoten, daar is niets op tegen als de emancipatie van de samenleving zover is. Maar onbekwame en ongeschikte overheidsfunctionarissen denken dat ze er met hun vingers aan moeten blijven zitten. Ze laten met de ene hand een overheidstaak los, en grijpen die met de andere hand, en met hun voeten, met hun tanden en verder met alles wat kan grijpen, weer vast. Ter legitimering daarvan bedacht iemand het begrip 'de overheid als marktmeester'. En zo zichzelf een taak toekennend, produceert die overheid een adembenemende hoeveelheid voorschriften, controles, visitaties, quota, prestaties, toezicht en andere bedrijfsmatige concepten om mogelijk falen van marktwerking in de hand te houden. Aldoende blijft de overheid de dominante factor, is het beoogde zoeken naar evenwicht tussen vraag en aanbod flankerend - als het al bestaat - en blijft de uitbreiding van de keuzevrijheid net zover uit beeld als het geval was toen de taak nog bij de overheid lag. En daar gaat de discussie over marktwerking aan kapot. Want waar de overheid de dominante factor blijft en de burger als consument geen uitbreiding van keuzemogelijkheden heeft, is geen sprake van marktwerking. Iets als marktwerking in de wereld zetten (willen loslaten), maar feitelijk hanteren als marktordening (niet willen loslaten) bezorgt marktwerking de slechte naam die het nu heeft. En dat gebeurt dus, zie de tekening, als je een publieke taak als publieke taak overhevelt naar bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan of naar de markt. De ellende van de zogenaamde marktwerking in de zorg is alleen langs deze invalshoek te begrijpen: een publieke taak moet je ofwel bij de overheid laten, ofwel geheel afschaffen, ofwel als een niet-langer-publieke-taak aan een ander geven. Maar als je het als publieke taak bij een ander neerzet wil je het toch blijven beheersen en controleren en ben je als overheid alleen maar bezig je sturing te verplaatsen naar een terrein waar je niet thuishoort. Zo valt ook te begrijpen hoe het komt dat het parlement bij de minste of geringste misser van de spoorwegen - een zaak waarover de minister niet langer gaat - toch de minister naar de Kamer roept. Men kan er met de vingers niet van af blijven.

In eerder werk, o.a. in mijn voorstudie ten behoeve van de eindrapportage van de Nationale Conventie, omschreef ik marktordening als marxistisch-leninistisch gedrag. Alleen vanuit die invalshoek valt de bureaucratisering die zij de facto produceert te verklaren.

De overheid als marktmeester
En wat die metafoor van de 'overheid als marktmeester' betreft? Daar zijn twee opmerkingen over te maken. Ten eerste. Een echte marktmeester domineert de markt niet. Die faciliteert, maar bepaalt geen prijzen. Die zorgt ervoor dat de rommel na de markt wordt opgeruimd, maar dwingt mensen niet om bij één bepaalde kraam te kopen. Die haalt het staangeld op, maar verplicht de kraamhouders niet in het assortiment van hun aanbod. Ten tweede. De overheid noemt zichzelf dan wel marktmeester maar opereert feitelijk niet als die persoon met zijn bescheiden en faciliterende rol. De facto dirigeert en dicteert de overheid het bestel nadat zij een publieke taak als publieke taak heeft overgeheveld. En dat met een air en vanzelfsprekendheid die de hoogmoed benadert. Het behoort tot de generieke kenmerken van overheid en markt dat de een niet weet hoe de ander werkt. En dat is goed. Zouden ze dat wel weten, dan zouden ze een amalgaan vormen. Een overheid die zich als dominante speler op markten begeeft is net zo'n olifant in de porseleinkast als een markt die bepaalt hoe parlementaire politieke besluitvorming zou moeten verlopen.

Wat dat laatste betreft meldt de Volkskrant van 8 april 2008 een opmerkelijke gebeurtenis in Duitsland. Onder de kop Duitse managers mogen bij overheid eigen regels maken wordt gerefereerd aan het verschijnen van een boek Der gekaufte Staat van twee televisiejournalisten die uiteenzetten dat een uitwisselingsprogramma tussen ambtenaren (naar bedrijven) en private managers (naar overheden) ertoe leidde dat in een bepaald geval die personen uit het bedrijfsleven mee hadden gewerkt aan een regulering die gunstig voor hun eigen sector uitpakte. In hoeverre het door de journalisten beweerde corruptieve aspect staande kan worden gehouden is in casu niet van belang. Het gaat om het feit dat er meteen een enorme heisa ontstond bij de gedachte dat het mogelijk zou zijn dat vanuit de wereld van het ondernemen aan de knoppen van het wetgeven zou kunnen worden gedraaid. Maar over het omgekeerde - het niet-aflatende pogen van de overheid om (meestal zonder verstand van de werkelijke werking van het marktmechanisme) aan de knoppen van het marktmechanisme te draaien, hoort men zelden iemand klagen. Wel over de kwalijke effecten daarvan, maar niet over het recht dat de overheid meent te mogen claimen om in markten in te grijpen.

Een aberratie verklaard
Het is de grote verdienste van Evelien Tonkens dat men met de grootst mogelijke argwaan moet kijken naar de zogeheten marktwerking in de zorg. In diverse geschriften, onlangs ook nog als coauteur van de bundel De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen, weet ze dit met cijfers, feiten en argumenten uit te leggen. Mijn enige kanttekening treft haar overkoepelende stelling, namelijk dat zij de grote bende in de zorg door de marktwerking toeschrijft aan die marktwerking. Dat is een aberratie. Wat zich in de zorg afspeelt heeft nul komma nul met marktwerking te maken. Het is onvervalste marktordening van een foute soort. De overheid en alleen de overheid is daar de dominante factor omdat zij haar publieke taak niet wil loslaten, van een ander vraagt om het als publieke taak te blijven behandelen, maar o zo bang is dat die ander uitglijdt en deze dus volledig klemrijdt met prestatiecontracten, prijsafspraken, randvoorwaarden en andere bureaucratisering. En de burger als consument? Die is wettelijk gedwongen een zorgverzekering te sluiten, krijgt een basisverzekering opgedrongen, kan niet kiezen wat hij voor die prijs wil kopen, moet alles afnemen bij één aanbieder en kan niet het ene product in 'supermarkt A' halen en het andere bij 'supermarkt B', wordt elk jaar gedwongen een hogere premie te betalen om de tekorten (over 2007 een miljard) te dekken en zo zijn er nog een paar zaken die het gebruik van de woorden 'marktwerking in de zorg' tot strafbare gedraging krachtens het wetboek van strafrecht zou moeten maken. Het is op zijn minst een grove belediging voor een ieder die zijn hersens gebruikt. De toegenomen bureaucratisering en de afgenomen kwaliteit in de zorg zijn effecten van een overheid die in conceptueel opzicht zit te knoeien en zich niet als een marktmeester maar als een dictator gedraagt.

Regulering van de markt
Deze kwestie wordt mede geleid langs een ander kwalijk woordgebruik. De mensen die zonder blikken of blozen marktwerking semantisch overhevelen naar zoiets als 'de overheid als marktmeester' bedienen zich met hetzelfde gemak van woorden als 'het reguleren van de markt' of 'gereguleerde marktwerking'. Het is heel moeilijk om uit te leggen hoe ernstig het foutieve denken daarachter is, dus wijk ik weer uit naar een vergelijking in de sfeer van het water. Het reguleren van een markt is hetzelfde als het kanaliseren van een rivier. Dat moet je vooral niet doen. Dat is namelijk ingrijpen in een natuurlijk proces waar alleen maar ellende van komt. Als je zo graag een kanaal wil graven moet je dat niet laten. Maar blijf van die rivier af, geef hem de ruimte die hij krachtens zijn eeuwenoude wording nodig blijkt te hebben. Ben je eigenwijs? Bereidt dan maar alvast de volgende evacuatie in het stroomgebied van de Maas voor en probeer daarna maar weer uit te leggen dat er niks mis is met die kanalisering van de Maas.

Terzijde. Dat voorbeeld van die kanalisering van de rivier zal iedereen wel begrijpen. Een andere vergelijking is ook wel aardig, maar waarschijnlijk alleen maar duidelijk voor insiders. Wat men bijvoorbeeld ook niet mag doen is het 'normaliseren van het ambtenaarschap'. Dat slaat op het proces, gestart in de jaren negentig in het voetspoor van de introductie van bedrijfsmatige concepten bij de overheid (zie voor een harde veroordeling daarvan de genoemde bundel over de tien plagen van de staat), om ambtenaren te gaan behandelen als private werknemers. Na vele debatten daarover is inmiddels duidelijk geworden dat de overheid geen bedrijf is, de ambtenaren geen werknemers en de burgers geen klanten. In haar inleiding op het congres over de ambtelijke status op 27 februari 2008 heeft de minister van BZK dan ook met zoveel woorden gezegd dat het normaliseren gestopt is. Het thema van de normalisering heb ik eerder becommentarieerd in Beleid begint bij de samenleving (Lemma 2002, p. 181 e.v.)

Paradox? Contradictio in terminis? Oxymoron? Of gewoon onzin?
Graag plaats ik deze materie in een semantische context. Spreken over het 'reguleren van een markt' is als taalkundige stijlfiguur terra incognita. Het is geen paradox, geen contradictio in terminis noch een oxymoron. Maar het lijkt er wel op.

Een paradox is een schijnbare tegenstelling of een uitspraak met een innerlijke tegenstelling. Eerst denk je dat het wel logisch is, maar bij tweede lezing klopt er iets niet. Bijvoorbeeld een uitspraak van Multatuli in de trant van 'Ik lieg nooit, tenzij dit de eerste keer is.' Van een contradictio in terminis spreken we als het gaat om iets dat onmogelijk is. Bijvoorbeeld vloeibaar ijs of een vierkante cirkel. Een oxymoron is een stijlfiguur waarbij twee woorden die elkaar uitsluiten toch tot één begrip worden samengevoegd. Bijvoorbeeld oud nieuws, knap lelijk, kleine reus. Dan zijn er ook nog woordvormen die niet tot de oxymorons worden gerekend maar toch een innerlijke spanning hebben: boosaardig (boos en aardig), leedvermaak (leed en vermaak).

'Het reguleren van de markt' is niet bij een van die stijlfiguren onder te brengen, maar ligt wel ergens in het midden daarvan. Misschien het dichtst bij de oxymoron, gezien zijn betekenis in het Grieks. Dat woord is namelijk samengesteld uit oxys (slim, scherpzinnig) en moros (dom, onzinnig). Ik beken dat mijn voorkeur om dit onder te brengen bij de oxymorons is terug te voeren op het standpunt dat marktwerking als neutraal concept is te zien als een vorm van intelligent besturen (oxys) en het reguleren van de markt als een gebrek aan intelligent besturen (moros). Ons iets als marktwerking willen verkopen wat in wezen marktordening is, valt ooit een keer op.

Terzijde. De overheid heeft in de afgelopen tien jaar nog een paar van dat soort - taalkundig moeilijk te plaatsen - begrippen voortgebracht. Denk aan zoiets als 'de lerende organisatie'. Een mens heeft een lerend vermogen, een organisatie als een groep van mensen, heeft dat niet. En wat te zeggen van 'de ondernemende ambtenaar'? Je bent ondernemer of je bent ambtenaar, maar een ondernemende ambtenaar is een non-existent figuur.

Slot
De kernbegrippen staan dus wat mij betreft in de volgende verhouding: marktwerking verhoudt zich tot marktordening, als bureaucratie tot bureaucratisering en als ruimte voor de rivier tot kanalisering van de rivier. Het tweede deel van elke verhouding is een pathologische verschijningsvorm van de eerste. Zoals ook het normaliseren van het ambtenaarschap een uitwas is van het ambtenaarschap, het moeilijkste ambt ter wereld.

Ga naar Hoofdstuk 2.