Bestuur en Beleid Nederland Uitvoerbaar en Handhaafbaar Beleid Reactie op de Nota Integraal Wetgevingsbeleid

Reactie op de Nota Integraal Wetgevingsbeleid

door Leo Klinkers

Inleiding
Een verkorte versie van de eerste vier hoofdstukken van deze rubriek over Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van Beleid heb ik gepubliceerd in Overheidsmanagement van oktober 2008 onder de titel Hoe kan Hirsch Ballin zijn eigen voorzet alsnog inkoppen? Ik wist niet dat de minister van Justitie ongeveer tezelfdertijd een nieuwe nota over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid uit zou brengen. Dat heeft plaatsgevonden bij brief van 6 oktober 2008 onder de titel Integraal wetgevingsbeleid.

Op 18 november 2008 was ik aanwezig op een studiemiddag over deze nota, georganiseerd door de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid. Naast een openingswoord van de vice-voorzitter prof. mr. R.A.J. van Gestel waren er inleidingen van mr. dr. W.S.R. Suzan Stoter, werkzaam op de TU Delft in de sectie Techniek, Bestuur & Management met expertise op het gebied van Wetgevingstheorie, Constitutioneel recht en Bestuursrecht; mr. R.G. René Mazel, plv. directeur en hoofd van de afdeling Wetgeving, Staatsinrichting en Grondrechten op het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; mr. prof. dr. Michiel Herweijer, hoogleraar bestuurskunde te Groningen en mr. drs. Peter M. Peter van Lochem, rector van de Academie voor Wetgeving. Observaties van enkele sprekers zal ik gebruiken bij mijn commentaar op de nota.

Verantwoording
Het bestuderen van de nota Integraal wetgevingsbeleid is een verdrietig makende zaak. Het waarom daarvan zal ik toelichten door de nota aan te leggen tegen standaarden en principes van correct beleid maken. Het document is namelijk geen regelgeving, maar een beleidsnota. Hoe je beleid moet maken is nog steeds een onbekend terrein in de openbare dienst. In de afwezigheid van basale kennis van, en ervaring met de standaarden en principes daarvan, ligt de hoofdoorzaak van het structurele gebrek aan uitvoerbaarheid van beleid en handhaafbaarheid van regels in de afgelopen twintig jaar. En daarom van het beleidsmatig tekort van – ook – deze nota Integraal wetgevingsbeleid. Al vóór 1991 vindt men de nodige publicaties die zorg over de kwaliteit van beleid en wetgeving tot onderwerp hebben. Maar het is Hirsch Ballin geweest die met de nota Zicht op wetgeving (ontwerpen door Philip Eijlander) in 1991 deze zorg hoog op de politiek-bestuurlijke agenda plaatste. Echter, alle nota's nadien, plus alle commentaren daarop, hebben maar één thema: de niet-uitvoerbaarheid van beleid en de niet handhaafbaarheid van regelgeving worden alleen maar erger en zorgelijker. Rar ra hoe kan dat? In deze rubriek Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van Beleiid heb ik een deel van die vraag beantwoord. In dit hoofdstuk komt de rest. Het gaat over systeemfouten bij het maken van beleid en regelgeving. Als men die begrijpt, dan begrijpt men ook waarom we met dit onderwerp sinds 1991 alleen maar bergafwaarts zijn gegaan en waarom Hirsch Balling niet, zoals ik hoopte in bovengenoemd artikel, alsnog de bal inkopt die hij in 1991 voorzette.

Niemand wil leren hoe je beleid moet maken
Sinds het maken van beleidsnota’s in zwang kwam, vanaf het begin van de jaren zeventig1, denkt elke beleidsambtenaar, ongeacht zijn disciplinaire herkomst, dat hij als vanzelfsprekend beleidsnota’s kan schrijven. Men treedt aan als ambtenaar en ontwerpt beleid, punt uit, zonder daarvoor opgeleid te zijn. Beleidsmensen en juristen en alle anderen die beleidsnota’s schrijven moeten dat echter eerst leren. Wetgevingsjuristen – ook die van de Raad van State – zullen ooit moeten wennen aan de idee dat ze wel knap zijn in het ontwerpen en beoordelen van regelgeving, maar daarom nog niet verstand hebben van beleid(snota’s maken). Zie deze zin als een variatie op een geliefkoosde uitspraak van een van mijn hooggeleerde leermeesters mr. dr. W.F. Prins: ‘Ik laat me liever door een jurist opereren dan door een chirurg de wet uitleggen.’

Ik veroorloof mij deze stellingname omdat ik zelf afkomstig ben uit der wereld van het staats- en administratiefrecht en er als bestuurkundige al ruim dertig jaar over doe om tot de essentie van het maken van uitvoerbaar beleid en handhaafbare regelgeving door te dringen. Ik ga de nota Integraal wetgevingsbeleid dus fileren aan de hand van mijn vakjargon. Beslist niet om de auteurs daarvan te grieven of anderszins voor het hoofd te stoten, maar om uit te leggen dat het maken van een slagroomtaart aan de hand van het begrippenkader van pizza’s bakken, geen slagroomtaart oplevert.

De bespreking van enkele standaarden en principes van correct beleid maken is uitvoerig. Pas als dat achter de rug is laat ik aan de hand van enkele teksten uit de nota Integraal wetgevingsbeleid zien hoezeer de nota vloekt met die standaarden en principes. En daarmee verre van integraal beleid omvat. De duizenden ambtenaren, bestuurders en politici die graag het begrip 'integraal beleid maken' in de mond nemen weten niet waar ze het over hebben. Want ze kennen de standaarden en principes niet die ze daarbij in acht hebben te nemen. Om branden te mogen blussen, om mensen te mogen genezen, om een Mechelse kast te mogen timmeren, enzovoort, heb je diploma's nodig. Om beleid te mogen maken eigenlijk ook. Maar dat wordt nog steeds niet erkend.

In deze notitie kan ik niet alle standaarden en begrippen behandelen die een verstandige beleidsmaker moet kennen om uitvoerbaar beleid en handhaafbare regels te maken. Ik beperk me tot die begrippen die bij het bespreken van deze nota de belangrijkste zijn.

Wat is het probleem en waarom is het niets nieuws?
Twee sprekers raakten tijdens de hierboven genoemde studiemiddag in de eerste zinnen van hun betoog de kern van het tekort van de nota, echter zonder zich daarvan bewust te zijn. In zijn openingsspeech zei Van Gestel “Wat is eigenlijk het probleem? Welk probleem moet die nota oplossen?’ Mazel begon zijn inleiding met de opmerking dat de nota niets nieuws bevatte en dat er over een paar jaar weer zo’n nota zou liggen. Ogenschijnlijk twee observaties die het karakter van een cliché hebben, maar waar een wereld van conceptuele beleidsarchitectuur achter schuil gaat.

Wat de opmerking van Van Gestel betreft: als standaard heb ik dit vele jaren geleden als volgt geformuleerd: de nota is een voorbeeld van het bespreken van een probleem in de vorm van een oplossing van dat probleem. Dat is een onderdeel van de zogeheten valkuil van het oplossingendenken, die op zijn beurt weer deel uitmaakt van het grote foutenboek. Dat ‘boek’2 gaat over systeemfouten. Dat zijn fouten die zó erg zijn dat ze het systeem te gronde richten. Ze eten het als het ware op, als een kanker. Wat de opmerking van Mazel betreft: als u begrijpt dat we het hier hebben over systeemfouten, dan begrijpt u straks ook waarom deze nota niets nieuws bevat, waarom dat ook niet gekund had en waarom er over een paar jaar weer zo’n nota ligt, alleen nog ingewikkelder en averechtser uitwerkend dan het huidige product.

Terzijde het volgende. Het woord 'averechts' in de vorige zin is het sleutelwoord. Wat ik hierna aan de orde stel is een poging tot onderbouwing van de stelling dat buitensporig veel beleid en regelgeving averechts werkt en dus het tegenovergestelde realiseert van wat men er oorspronkelijk mee beoogt. Er zijn maar weinig geschriften die voor dat verschijnsel oog hebben. Een opmerkelijke uitzondering vormt de oratie Wetgeven is vooruitzien (Boom 2008) die Rob van Gestel op 20 juni 2008 uitsprak ter gelegenheid van de aanvaarding van het ambt van hoogleraar theorie en methode van wetgeving aan de Universiteit te Tilburg. Op zeer toegankelijke wijze geschreven - niet het primaire kenmerk van menig wetenschappelijk document - bevat deze oratie talloze voorbeelden van averechtse werking van regels, waarbij Van Gestel er uitstekend in slaagt om de herkomst daarvan te herleiden tot causale verbanden tussen deficiënt beleid en wetgeving die in zijn tegendeel komt te verkeren.

Een tweede opmerkelijke uitzondering op de regel dat nauwelijks iemand oog heeft voor het feit dat onze regelgeving averechts werkt, is te vinden in het artikel Verlies en herstel van overheidsgezag door Roland Mans, advokaat te Leiden, in het Nederlands Juristenblad (NJB) van februari 2009. Op voortreffelijke wijze beschrijft hij in welk opzicht en in welke mate het bestuursrecht is doorgeschoten en niet langer de burger dient. Integendeel. In zijn ogen is het bestuursrecht geen bron van rechtsbescherming meer, maar een van de belangrijkste oorzaken van de zich steeds verdiepende vertrouwensbreuk tussen burger en overheid. Hij onderbouwt dit met talrijke gevallen uit de praktijk. Maar Mans blijft niet hangen op het niveau van de cauïstiek. Het NJB is zo wijs geweest om hem voldoende ruimte te geven tot het aanwijzen van een aantal fundamentele tekorten in ons rechtssysteem, waaronder de wijze waarop de Raad van State is georganiseerd (ook een doorn in het oog van het Europees Hof) en het ontbreken van de mogelijkheid van constitutionele toetsing. Onderwerpen die ook ten principale aan de orde zijn geweest binnen de Nationale Conventie van 2006, maar die niet hebben geleid tot overname van onze beschouwingen in het Coalitieakkoord van februari 2007.

Nog een ander voorbeeld van averechtse werking van beleid en wetgeving vinden we in een kort artikel in NRC Handelsblad van 11 april 2009 waarin Folkert Jensma een geraffineerd interview afneemt van Hein de Haas, sociaal-geograaf te Oxford. Het gaat over het averechts werkende asielbeleid en de daaraan gekoppelde (inter)nationale regels. Ik citeer:
De Haas: ".... Pas toen het Schengenvisum werd ingevoerd ontstond het probleem. Toen konden ze geen ferry meer nemen, maar moesten ze illegaal met vissersbootjes. Het migratiebeleid is deel van het probleem."
Jensma: "Daar denken de beleidsmakers zelf heel anders over - migranten verstoren de arbeidsmarkt. Het zijn 'gelukzoekers' die hier ook voor onveiligheid zorgen. Daar moet een hek voor."
De Haas: "Politici willen de illusie creëren dat ze het in de hand hebben. Maar het is symboolpolitiek. Ik begrijp ook wel dat het politieke zelfmoord is als je roept: gooi de grenzen maar open voor laaggeschoolde migranten. Maar illegale migratie bestaat en wordt in Europa in hoge mate getolereerd. Het is smeerolie voor de economie."
Jensma: "Dus vreemdelingenbeleid heeft geen effect?"
De Haas: "Het heeft zeker effect, maar dan wel averechts. De kosten en de risico's voor de migranten nemen enorm toe. De neiging om zich ook permanent in Europa te vestigen is er sterk door gegroeid. Ook werden de routes steeds diverser. Eerst probeerde men het alleen bij de Straat van Gibraltar. Nu moeten er duizenden kilometers kust bewaakt worden. Onmogelijk! Het menselijk lijden is erger geworden. Het aantal legale migratiekanelen is afgenomen, dus gaat men meer illegaal." Ik volsta met deze citaten. Lees de rest van dit bijzonder behartenswaardige artikel.

De rest van dit essay is dus gewijd aan een uitgebreide toelichting op en verklaring van de systeemfouten die als oorzakelijk complex aan de voet liggen van het averechtse karakter van het bestuursrecht. Als men die begrijpt weet men ook waarom de uitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving zo hard hebben toegeslagen en strikt genomen het faillissement van dertig jaar overheidsproductie betekenen. Het verklaart ook waarom de Algemene Beschouwingen van de vice-president van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, in de jaarlijkse verslagen van de Raad steeds scherper van toon worden in het aanwijzen van systeemfouten in ons staatkundige systeem. Tevens wordt in deze toelichting op de oorzaken van het averechtse karakter van het bestuursrecht duidelijk waarom de Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, met zijn fundamentele kritiek op het feitelijk functioneren van de overheid in wezen met een mission impossible bezig is.

De valkuil van het oplossingendenken
Die bestaat uit drie lagen:

1. Een kenmerkend aspect van de vele honderden vergaderingen die dagelijks in de bestuursdienst plaatsvinden is dat men over problemen praat in de vorm van een oplossing van dat probleem. Pratend over bijvoorbeeld communicatieproblemen zegt men: ‘Er moet een goede communicatiestructuur komen.’ Vervolgens ontstaat een al dan niet verhit debat over die oplossing. Zelden of nooit is er een ‘Van Gestel’ die zegt: ‘Wat is eigenlijk het probleem? Laten we dat eerst eens duidelijk benoemen. De vergadering gaat niet verder voordat we met z'n allen een gedeelde perceptie hebben over de exacte benaming van het probleem’. Omdat dit niet gebeurt (ambtenaren hebben doorgaans de pest aan zo'n soort terugduwen op je plaats) hebben dergelijke vergaderingen het karakter van jumping to solutions: oplossingen moeten we hebben, daar gaat het om. Dat wordt vaak versterkt door het typische managementgedrag van deze tijd dat alleen maar resultaten wil en geen verstand heeft van hetgeen men moet hebben en kunnen om tot resultaten te komen. Praten over problemen wordt gezien als doemdenken. De op beheersing gerichte manager van vandaag3 heeft het over afrekenen op het resultaat en eist oplossingen. Hoeveel schade dat type management aanricht valt met geen pen te beschrijven.
2. Als niemand in de vergadering de moed en het inzicht heeft eerst een stap terug te zetten en helder te formuleren wat eigenlijk het probleem is, het knelpunt, het symptoom, de pijn of de ellende, noch het verzoek doet om daarna eerst af te dalen in het oorzakelijk complex dat aan dat probleem ten grondslag ligt, dan is de volgende stap dat de bij voorbaat aangeboden oplossing de vorm krijgt van een stelselwijziging: men gaat de oplossing de gedaante geven van een voorstel tot herordening van structuren en procedures: structuursturing. Het voorstel in de nota Integraal wetgevingsbeleid om een clearinghouse voor systematische wetsevaluatie op te richten is – naast andere voorstellen tot herordening van structuren en procedures – een voorbeeld hiervan. Dat zal nooit werken, beter gezegd zal averechts (= contraproductief) werken omdat het niet past op het elimineren van een oorzaak van het probleem vanwege het feit dat er geen oorzakelijke analyse is gemaakt die als vanzelfsprekend wijst op de introductie van zo’n clearinghouse als noodzakelijke voorwaarde om die oorzaak op te heffen. Die instelling zal daarom alleen maar nieuwe complexiteit toevoegen aan de al bestaande onhanteerbaarheid van de problematiek. Daarmee neem ik afstand van de opvatting van een andere spreker tijdens die studiemiddag, Michiel Herweijer, die zo’n clearinghouse wel ziet zitten.
3. Ten slotte rondt men de discussie af met een voorstel voor nieuwe, of voor aanpassing van bestaande regels. Een vlucht in bestuursrechtelijke regulering. Daar kom ik straks op terug.

Hoe voorkom je een stap te zetten in de valkuil van het oplossingendenken?
Wat men moet doen, maar wat ik in veertig jaar nauwelijks ben tegengekomen, is eerst helder formuleren wat het probleem precies is (dat kan doorgaans in minder dan vijf zinnen), om vervolgens een analyse te maken van de achterliggende en onderliggende oorzakelijke complexen daarvan. Tot dat doel moet men – gevoed door eenieder die daar verstand van heeft – probleem- en oorzakenanalyses (zie voorbeeld) maken, die als een soort röntgenfoto tonen welke oorzakelijke complexen leidden tot het ontstaan van het knelpunt. Ingrijpen in die complexen door oorzaken te elimineren (waarvan de baten hoger zijn dan de kosten van dat elimineren) is de enige zinvolle (beleids)weg die tot resultaten leidt. Elke andere weg maakt de problemen alleen maar groter. Hou dat ‘groter’ even vast, want dat is een vitaal element in de toelichting die nog komt.

Ergens in een van de eerste drukken van het handboek Algemeen Bestuursrecht van A.M. Donner staat een zinnetje dat ongeveer als volgt luidt: ‘Het toppunt van doelmatigheid valt samen met het toppunt van rechtmatigheid’, of omgekeerd, dat weet ik niet meer. In een variatie hierop zeg ik: ‘Het toppunt van analyse valt samen met het toppunt van oplossing.’ Analyse is in de nota Integraal wetgevingsbeleid geheel afwezig. Althans naar de maatstaven die vanuit beleidstechniek daarvoor gelden. Het is een nota vol met oplossingen. De auteurs mogen zich overigens troosten met de wetenschap dat het denken in termen van ‘eerst het probleem een naam geven, daarna de oorzaken analyseren, dan komen de oplossingen vanzelf bovendrijven’ een nog steeds niet ontwikkelde hersenkwab in de rijksdienst is. Ook niet bij de Hoge Colleges van Staat die periodiek commentaar leveren op deze materie van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. En dat gebrek aan kennis en ervaring is – ik poneer dat zonder enige terughoudendheid of relativering – een onderdeel van de oorzaak van de niet-uitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving.

Voor de goede orde: deze paragraaf gaat over causaliteitsleer, een niet goed gekend leerstuk in het rechtsgeleerde domein en nog onvoldoende verrijkt met het conceptuele kader van probleem- en oorzakenanalyses uit het domein van het beleidsdenken.

Positieve feedback
Zoals ik in de voorgaande hoofdstukken van deze rubriek heb laent zien toont het beoordelen van beleid en regelgeving, vanaf de nota Zicht op wetgeving van 1991, het beeld van toenemende complexiteit. In die context hoort men te weten wat positieve feedback inhoudt. Met dat begrip betreden we het terrein van de cybernetica.
Positieve feedback is het ergste wat je in het openbaar bestuur kan overkomen. Maar dat vergt nogal wat uitleg. Om te beginnen eerst een toelichting op zijn tegenhanger, negatieve feedback.

Negatieve feedback
In de methodologie van doel stellen en doel bereiken is negatieve feedback het belangrijkste element. Het is tevens het allermooiste wat er op de wereld bestaat. Mensen doen de hele dag niets anders dan doelen bereiken, maar ze weten doorgaans niet hoe het mechanisme heet en werkt dat hen in staat stelt daadwerkelijk die doelen te bereiken. Iemand die jeuk achter zijn linkeroor wil doen ophouden door te krabben bedient zich van hetzelfde mechanisme als degene die zich per auto van huis naar kantoor beweegt of als degene die met microfinanciering een stukje armoede in een ontwikkelingsland oplost. Voor alle vormen van doelbereiking geldt, voor alle mensen van alle tijden, één universeel doelbereikingsmechanisme onder de naam negatieve feedback.

Hoewel dat mechanisme al bestond toen de aarde vorm kreeg is het pas in de jaren dertig van de vorige eeuw via de wetenschap van de cybernetica (later systeemtheorie) onder woorden gebracht. Om een uitgebreide wetenschappelijke verhandeling te vermijden vindt de toelichting plaats via een metafoor. Stel dat u met de fiets over een rechte lijn van honderd meter van A naar B moet rijden. Niemand kan dat. Je zit even op die lijn en dan schiet je ietsje links of rechts daarvan. Om op koers te blijven stuur je bij. Dat heeft het karakter van een zigzagbeweging. Als je a) blijft fietsen (= het verwijderingsproces uit A blijft voeden), b) het bijsturen volhoudt, c) kom je vanzelf in B, d) tenzij iemand een spaak in het wiel steekt of een hond je aan je broek van je fiets trekt: of je het doel bereikt blijft tot het einde onzeker.

Het bijvoeglijk naamwoord ‘negatieve’ slaat niet op de afwijking van de koers, dus niet op het feit dat de fietser zich niet precies op de rechte lijn bevindt. Het ‘negatieve’ komt van het latijnse woord ‘negare’ dat als betekenissen heeft: ontkennen, ongedaan maken. Te vergelijken met het min-teken in algebra. Negatieve feedback is het vermogen om een waargenomen afwijking van een voorgenomen koers ongedaan te maken. Daardoor kom je weer op het rechte pad. De praktijk laat echter zien dat je vervolgens weer door iets anders met een koersafwijking te maken krijgt. Als je ook die ongedaan maakt kom je weer op de goede koers, enzovoort. Als je dus steeds een afwijking van de koers ongedaan maakt bereik je uiteindelijk je doel, tenminste, als er geen onvoorziene gebeurtenis optreedt.

Negatieve feedback als het vermogen om keer op keer een vastgestelde (= gemonitorde of gemeten) afwijking van een voorgenomen koers ongedaan te maken, is het enige en universele doelbereikingsmechanisme waarover de mens beschikt. Alle miljarden dagelijkse vormen van doelbereiking worden door dat mechanisme gestuurd. Als ik als doel formuleer dat ik met mijn rechterhand, gestoken in mijn rechterbroekzak (punt A), een bekertje koffie wil pakken een meter van mij vandaan op mijn bureau (punt B), en vervolgens dat proces start door mijn hand uit mijn broekzak te halen en in de richting van dat bekertje te bewegen, dan krijg ik dat alleen in mijn rechterhand als mijn instrumenten tezamen een goed functionerend negatief feedbackmechanisme vormen. Te weten: met mijn ogen hou ik mijn doel in de gaten (punt B), ik gebruik mijn armspieren om uit A te vertrekken, onderweg monitor ik of ik links of rechts van de ideale koers tussen A en B zit, met mijn kleine hersenen en hersenschors, zenuwen en spieren geef ik opdracht om een gemeten koersafwijking ongedaan te maken en maak ik die vervolgens daadwerkelijk ongedaan. En blijf dat herhalen tijdens dat proces van steeds verdere verwijdering uit A in de richting van B. Als niemand mij tegenhoudt en ik in die 2-3 seconden dat dit proces duurt geen hartaanval krijg, heb ik ineens dat bekertje in mijn rechterhand. Iemand die lijdt aan de ziekte van Parkinson slaagt daar meestal niet in, omdat diens negatief feedbackmechanisme een defect in de kleine hersenen heeft waardoor hij in de buurt van dat bekertje het ongedaan maken van de koersafwijking overtrekt (hij zit teveel op links of op rechts), of zelfs dat bekertje omver stoot.

In de context van succesvol beleidvoeren is negatieve feedback dus iets totaal anders dan wat het in ons gewone spraakgebruik betekent. Het is het enige middel voor mensen om doelen te bereiken. In tekening:

Van_A_naar_B

Een thermostaat is een mooi voorbeeld van een negatieve feedbackmechanisme: je zet hem op 20 graden (het te bereiken doel) en dat gaat hij werken, slaat net boven de 20 graden af, wacht tot het weer wat koeler is en slaat net beneden de 20 graden weer aan. Zo werkt bijvoorbeeld ook een zogeheten homing torpedo (de Mark 24 uit 1943) die vanuit een onderzeeboot wordt afgevuurd naar een vijandelijk schip: dat type torpedo corrigeert onderweg koersafwijkingen, net zoals de later ontworpen kruisraket dat doet. Het is om die reden dat de cybernetica (die zich in de jaren dertig ontwikkelde) tijdens WOII vooral is ingezet voor het ontwerpen van doelvindend oorlogsmaterieel.

Trial and error
Het is een wonderlijk gegeven dat in dezelfde tijd waarin de cybernetici deze concepten een naam gaven, Karl Popper, vermaard wetenschapsmethodoloog, met zijn trial and error het principe van wetenschappelijke vooruitgang definieerde. Eigenlijk was de zin iets langer. Hij zei dat je voor het creëren van wetenschappelijke vooruitgang moet vasthouden aan trial motivation and error elimination. In eenvoudige woorden:

• Zet een stap naar voren. Dat is: durf een standpunt in te nemen, onderbouwd met feiten en argumenten.
• Dan zul je vroeg of laat merken dat je fout zit (een afwijking van de koers) als een ander jouw standpunt falsifieert met betere feiten en argumenten: die elimineert jouw afwijking.
• Dat brengt jullie beiden een stap verder, maar zijn standpunt wordt vroeg of laat weerlegd door iemand anders met weer betere feiten en argumenten.

Het negatieve feedback van de cybernetici is daarom identiek aan het trial and error van Popper, zonder dat die elkaar in de jaren dertig ontmoet hebben. Een mooi voorbeeld uit de praktijk vormt het beleid van het openbaar ministerie naar aanleiding van de Schiedammer parkmoord. Na analyse (door procureur-generaal Posthumus) van wat er allemaal fout was gegaan – toegespitst op de tunnelvisie als oorzaak van het opsluiten van de verkeerde persoon – is gedecreteerd dat binnen politie en OM vormen van gestructureerde ‘tegenspraak’ dienen plaats te vinden zodra zich een misdrijf van deze omvang voordoet. Het organiseren van tegenspraak is het inbouwen van een vitaal aspect van negatieve feedback dat koersafwijkingen tijdig kan ontdekken en ongedaan maken. Daarmee is tevens gezegd dat het wegorganiseren van tegenspraak (iets wat vaak opgesloten zit in de foute uitspraak ‘ik reken je af op het resultaat’) een niet-aflatende stroom tunnelvisies doet ontstaan. Waarmee de overheid zelf fungeert als veroorzaker van problemen in plaats van als oplosser.

Terzijde: het organiseren van tegenspraak is de essentie van Foucaults aandacht voor parrèsia, het griekse begrip voor vrijmoedig spreken, ongeacht de repercussies voor de persoon die de tegenstem verwoordt. Dit brengt het cybernetici negatieve feedback en het wetenschapsmethodologische trial and error weer in verbinding met hun oorsprong in de griekse filosofie, de moeder der wetenschappen.

Bij koersafwijkingen verkeerd sturen op de koers: positieve feedback
Positieve feedback is dus precies het tegenovergestelde van negatieve feedback. Dat is niet het ongedaan maken van een geconstateerde koersafwijking, maar juist het versterken daarvan. In algebra het plus-teken. Wederom in de metafoor van die fiets: bij het vaststellen dat u een meter links van de ideale lijn zit, nog meer naar links sturen. Met de klemtoon op ‘nog meer’. Positieve feedback is niet lineair de in gang gezette afwijking vervolgen, maar die afwijking nog eens groter maken. In tekening:

Positieve_feedback

Positieve feedback betekent voor een beleidvoerder dat hij – door het nemen van verkeerde besluiten – verder van zijn doel afraakt. Daarbij horen begrippen als averechts of contraproductief beleid. Dat is dus bepaald niet leuk. Dat is zoiets als gas geven om vooruit te rijden maar per saldo achteruit gaan. Voor degenen die moeite hebben met de terminologie: het bericht van de dokter dat je seropositief bent is geen plezierige boodschap ook al komt er het woord ‘positief’ in voor. ‘Positief’ is in dit verband niet een psychologisch-emotionele, maar een wetenschappelijk-neutrale term uit de cybernetica.

Gewone voorbeelden van positieve feedback zijn een sneeuwbal die van de top van een berg naar beneden rolt en gaandeweg de omvang van een lawine ontwikkelt. Maar ook de reeks 2-4-8-16-32 enz. Een angstwekkend voorbeeld doet zich nu voor in het Noordpoolgebied. Zolang een groot zeeareaal bedekt was met ijs kaatsten de zonnestralen door dat witte oppervlak terug. Door het afnemen van die grote ijsplaat verdwijnt het terugkaatsend oppervlak, is er in plaats van ijs steeds meer water dat donker gekleurd is waardoor de zonnestralen het water kunnen binnendringen en daar voor een zodanige opwarming zorgen dat het tempo van het smelten versnelt en het smeltoppervlak zich verbreedt.

Men moet positieve feedback daarom vooral ook zien in termen van een zichzelf versterkend proces van voortgaande woekering. Het is niet alleen ‘versnelling’ (een lineaire zaak) maar ook nog eens een autonome, zichzelf versterkende vermeerdering. Vandaar dat voorbeeld van die sneeuwbal. Die gaat niet alleen steeds sneller naar beneden, maar breidt zich tevens uit tot een lawine. U begrijpt nu waarom ik hierboven bij het begrip systeemfout het woord kanker noemde: celdeling in de reeks 2-4-8-16….. Tchernobyl is ook zo’n voorbeeld. Er ontstonden enkele afwijkingen in de kernreactor die tezamen een proces van positieve feedback creëerden als gevolg waarvan er een melt down ontstond: het systeem slaat dan op hol. Het enige wat je dan nog kunt doen is het hele complex in beton gieten, hard wegrennen en duizend jaar uit de buurt blijven.

Voorbeelden van positieve feedback in het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur kent vele positieve feedbackprocessen. Grote en kleine. Een grote is de neergang van ons onderwijssysteem door een steeds snellere opeenvolging van steeds meer stelselwijzigingen, met een wassende stroom nieuwe procedures en protocollen. Het erge van zulke processen is dat je er niets aan kunt doen. Eenmaal op gang gebracht is er geen houden aan, omdat het in essentie de melt down van een systeem is. Dat is niet te stoppen. En daarmee is alvast één verklaring gegeven voor de opmerking van Mazel dat de nota Integraal wetgevingsbeleid niets nieuws bevat en dat er over een paar jaar weer zoiets op tafel komt. Als u de voorgaande hoofdstukken van deze rubriek over Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van Beleid leest ziet u hoe dat proces van steeds minder grip op die uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zich vanaf de nota Zicht op wetgeving van 1991 heeft voltrokken, waarom dat als vanzelfsprekend steeds vinniger commentaar van bijvoorbeeld de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Visitatiecommissie Hoekstra en de Nationale Ombudsman opwekte, als gevolg waarvan met weer nieuwe nota’s gepoogd werd de materie beheersbaar te maken maar daarmee per saldo de problematiek alleen maar aangejaagd werd, wat weer nog meer kritisch commentaar opleverde, enzovoort: het multipliereffect als de typische verschijningsvorm van het zichzelf versterkend proces van verdergaande afwijking. Met name de in deze rubriek beschreven analyse uit de Eerste Kamer is niet anders te verstaan dan als een advies om het wetgevende systeem in beton te pakken en hard weg te hollen.

Tijdens cursussen – ook in de e-cursus Uitvoerbaarheid van beleid en Handhaafbaarheid van regelgeving – vraag ik cursisten om uit hun eigen omgeving voorbeelden te noemen van processen van positieve feedback. Eenmaal bekend met het verraderlijke mechanisme daarvan, komen steeds de meest wonderlijke - zo u wil meest ergerlijke – voorbeelden op tafel van beleid en regelgeving die steeds verder van hun oorspronkelijke doelen afdwalen. Onlangs zag ik er weer een beschreven in NRC Handelsblad van 29 november 2008, te mooi om eraan voorbij te gaan. Prof. Herman Philipse (wijsbegeerte) en prof. Klaas van Egmond (geowetenschappen) schrijven in een artikel met de titel Verrommeling van Nederland is het gevolg van verrommeld bestuur onder meer het volgende, nadat ze eerst opmerken dat de gewenste collectieve doelstellingen in het ruimtebeheer niet bereikt zijn omdat de ideologie van de netwerksamenleving de verantwoordelijkheden deed verdampen:

“Daarnaast ging iedere samenhang in het beleid verloren. Zo is in het lopende Randstad-urgent programma niet één van de 33 projecten bedacht met het oogmerk de Randstad als geheel te verbeteren. Ze dienen eerder lokale deelbelangen. En volgens het rapport Trends en Mobiliteit, opgesteld in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, is er zelfs nooit sprake geweest van een samenhangende en planmatige aanpak van de verkeersproblematiek. Vaak bleken aanvullende wetten en regels nodig om de decentrale netwerken van lagere overheden tot de orde te roepen.
Maar deze ingrepen leidden opnieuw tot toename van complexiteit, die de neiging om te decentraliseren weer versterkte. Een neerwaartse spiraal van afnemend verantwoordelijkheidsbesef voor de ruimtelijke ordening was het gevolg.
Het rijksbeleid raakt ook steeds meer verknipt. Was er vroeger één ministerie van Ruimtelijke Ordening, tegenwoordig zijn het er vier.”

Er is meer dat in het verband van positieve feedback uit dit artikel gehaald kan worden, maar ik laat het hierbij. Zie vooral in de tweede alinea de woorden ‘toename van de complexiteit’, ‘versterkte’ en ‘neerwaartse spiraal’. Een uitstekende beschrijving van een positieve feedbackproces, ook al hebben de twee auteurs daar waarschijnlijk nog nooit van gehoord. Het woord ‘verknipt’ in de derde alinea is ook van belang, maar daar kom ik straks op terug.

Ik neem ook een citaat uit het boek Kansen na de crisis van Riens Meijer:
Pagina 30: "Terwijl de burger steeds beter toegerust is om verantwoordelijkheid te kunnen dragen, hollen het politieke systeem, de overheid en de wijze waarop publieke diensten opereren de individuele verantwoordelijkheid steeds verder uit. De kloof tussen burgers en overheid/politiek verbreedt extra snel omdat de burger inmiddels constateert hoe inneffectief de overheid vaak opereert. Omdat die ervan blijk geeft in een ivoren toren te zitten, neemt de irritatie bij de burgers toe."

De vet gedrukte woorden indiceren het proces van positieve feedback. Wat die ivoren toren betreft, in Beleid begint bij de samenleving (Lemma 2002) leg ik uit hoe en waarom de politieke, bestuurlijke en ambtelijke top in een schijnwereld leven.

Terzijde merk ik op dat het de lezer na deze passages waarschijnlijk weinig moeite kost om de kredietcrisis te begrijpen in de context van positieve feedback. Daarover is het nodig gepubliceerd. Een van de beste artikelen stond in NRC Handelsblad van 10 januari 2009: Vanavond einde van de wereld, morgen gezond weer op geschreven door prof. Harald Welzer. Anders dan andere schrijvers plaatst hij deze crisis in het licht van dat typische zichzelf versterkende proces van verdergaande woekering conform positieve feedback (zonder overigens die term te bezigen), maar hij heeft ook oog voor het kenmerkende aspect van de verbreding van dat proces door de financiële crisis te koppelen aan de klimaatcrisis en de energiecrisis. Zonder het met zoveel woorden te zeggen draagt Welzer uit dat als deze drie crises elkaar raken, de ellende zo groot is dat we ons daar niet meer uit zullen kunnen redden. Van mijn kant voeg ik daaraan nog een vierde crisis - in feite een overkoepelende - toe, die van de politieke kwaliteit. Niet alleen in Nederland, maar ook binnen de Europese Unie. Wat ik in deze rubriek over niet-uitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regelgeving beschrijf is daarvan een onderdeel.

Withinputpoverload als de hoofdoorzaak van verval
We zijn er nog niet. Positieve feedback komt niet uit de lucht vallen, maar is het wanproduct van iets anders. De min of meer gevoelsmatige kwalificaties van Van Gestel en Mazel vinden hun basis in nog een ander leerstuk, dat van de withinputoverload. We betreden hiermee het domein van de sociale psychologie.

Midden jaren zestig ontdekten de sociaal-psychologen Katz en Kahn4 dat steeds meer mensen in organisaties begonnen te lijden aan inputoverload. Ze kregen te veel aan hun hoofd: rennen van vergadering naar vergadering, steeds meer stukken lezen, voortdurend bezig met het blussen van brandjes, meer en meer reagerend handelen op andermans gedrag in plaats van zelf proactief te zijn. Kortom het begrip ‘werkdruk’, deed zijn intrede via het jargonwoord inputoverload. Katz en Kahn deden echter nog iets. Zij onderzochten hoe individuen, en groepen van individuen, op die toenemende werkdruk reageerden. Zij ontdekten het volgende patroon van zeven reacties:

1. Onder grote werkdruk gaat men zich vergissen in het verwerken en bewerken van de input.
2. Vervolgens komt er een fase waarin men lacunes gaat veroorzaken, gaten gaat trekken in het materiaal.
3. Daarna komt het moment van filteren: men ziet alleen nog maar wat men wil zien, het referentiekader gaat bepalen wat men belangrijk vindt, de rest ziet men niet meer.
4. Die fase wordt weer ingeruild voor werk opstapelen in de veronderstelling dat er ‘volgende week’ ruimte komt om het af te handelen.
5. Dan gaat men er een slag naar slaan, dus input behandelen op het gevoel.
6. Onmiddellijk gevolgd door ‘vluchten uit taak’ (VUT), dus zaken gewoon laten voor wat ze zijn.
7. En tenslotte zegt de baas: ‘Het wordt tijd voor een reorganisatie’.
Kenmerkend voor de reacties die Katz en Kahn beschreven is dat ze allemaal in één opzicht op elkaar lijken: ze zijn vormen van symptoombestrijding, ze laten de binnenstromende input ongemoeid. De enige maatregel die echt zou kunnen werken is inputreductie: bronbestrijding door een stop te zetten op de input. De administratie als collectief kan dat niet. Wij als individu wel: als we na een week hard werken op vrijdagavond thuis komen zijn we soms te moe om zelfs maar de krant te lezen; die informatie is al te veel om op te nemen.

De door Katz en Kahn beschreven reacties vormen een sociaal-psychologische verklaring voor een systeemtheoretisch verschijnsel. Immers, de begrippen ‘input’ en ‘inputoverload’ komen uit de systeemtheorie. Bij mijn weten ontdekten Katz en Kahn niet wat systeemtheoretici wel al hadden ontdekt, namelijk dat je in een andere, veel ergere situatie terecht komt als je een tijd lang op deze manier blijft reageren op inputoverload. Dus als je niet boven op de inputrem gaat staan, geen inputreductie toepast, geen bronbestrijding doet. Die ergere situatie heet ‘withinputoverload’. Terwijl inputoverload niets anders is dan te veel aan je hoofd krijgen doordat je steeds meer signalen moet verwerken die van buiten komen, is withinputoverload een onafwendbaar vervolg op inputoverload dat zich manifesteert door steeds meer werk dat van binnenuit de organisatie op je afkomt: toenemende overlast van binnenuit, ontaardend in een voortwoekerend proces van herordening van structuren en procedures. Hoe dat in zijn werk gaat laat onderstaande figuur zien.

Withinputoverload

Als een organisatie geen rem zet op onbeperkte instroom van input vanuit de omgeving (= samenleving) en dus een situatie van inputoverload laat ontstaan, zal de organisatie aan het einde van de genoemde zeven reacties om het hoofd boven water te houden steeds een reorganiserende beweging maken. Daarvoor staan al die hokjes in het vak organisatie. Er komen steeds meer organisatorische verfijningen bij: een bureau hier, een onderafdeling daar, een werkgroep zus, een projectgroep zo, een coördinatiestructuur in de ene hoek, en een concurrerend coördinatiemechanisme in de andere hoek, nieuwe interfaces met op afstand geplaatste organisatieonderdelen, interdepartementale afstemming via een serie werkgroepen, andere procedures om structuren die met elkaar overhoop liggen te laten samenwerken, rondzendbrieven, nieuwe huisregels (meestal in een losbladige editie die alleen maar dikker wordt), het houdt niet op. Functionarissen die erachter komen dat anderen wel en zij niet de notulen van een specifiek organisatieonderdeel mogen lezen roepen dat ze informatieachterstand hebben en dwingen weer nieuwe procedures af. Managers sturen via e-mail in het weekend opdrachten door zodat hun medewerkers op maandagochtend al een waslijst met aandachtspunten zien op het moment dat ze hun computer openen. Als ze deze nieuwe extra werklast niet meer aankunnen worden er nieuwe structuren en procedures bedacht om voor een kanalisering van die input te zorgen. Het gaat maar door. Van binnenuit groeit de inputoverlast als een reeks 2-4-8-16-32 enzovoort, en voorbij een point of no return slaat inputoverload om in withinputoverload.

Terzijde. De essentie van het Jaarverslag 2008 dat de Nationale Ombudsman in maart 2009 heeft laten verschijnen gaat over de wildgroei aan loketten. Als men bovenstaande tekening en toelichting begrijpt, weet men waar de frustratie van de heer Brenninkmeijer vandaan komt.

Withinputoverload is daarmee een voorbeeld van positieve feedback: door het zichzelf versterkend proces van zich autonoom verbredende woekering loopt de administratie vol met structuren en procedures. De organisatie (en in groter verband ook groepen van organisaties) blijft zich ongeremd aanpassen aan de steeds maar groeiende inputoverload door zich in zijn structuren en procedures naar die overlast te voegen. Als dan een bepaald niveau of een bepaalde kwantiteit van aanpassing is overschreden heet de situatie niet meer inputoverload maar withinputoverload. Een soort ‘chemische’ reactie binnen een organisatie.

Tegenwoordig wordt het werk van een doorsnee ambtenaar voor zo’n 50 tot 60% bepaald door werkdruk die van binnenuit wordt gegenereerd: parafencultuur, verkokering, vermijden dat iemand de poten onder je stoel wegzaagt door zelf overal bij te zitten ook al heb je in zo’n vergadering eigenlijk niets te zoeken, et cetera. Het laat zich raden dat in zo’n proces de output verschraalt waardoor de samenleving nog meer inputsignalen van eisen en wensen naar het systeem stuurt waarop er intern nog meer reorganisatorische operaties gaan plaats vinden. En steeds meer van die signalen hebben het karakter van afkeuring van overheidsmaatregelen en een zich afkeren van die overheid, het proces dat allengs heeft geleid tot de vertrouwenscrisis tussen overheid en samenleving als gevolg waarvan in 2006 de Nationale Conventie aan het werk is gezet met de opdracht defecten in ons constitutionele bestel te analyseren en met voorstellen te komen tot versterking van de representatieve democratie als voorwaarde tot herstel van het vertrouwen tussen overheid en samenleving. Het kabinet heeft enkele van de 42 adviezen van de Nationale Conventie op minimalistische wijze in het regeerakkoord van 2007 verwerkt. Maar dat terzijde.

Ik heb deze withinputoverload vele tientallen malen in cursussen met ambtenaren besproken. Zonder enige uitzondering bevestigen ze dat dit proces zich in de afgelopen twintig-dertig jaar op die manier in de administratie aan het voltrekken is en dat ze tegenwoordig in wel twee-drie reorganisaties tegelijk zitten. Vandaag de dag zien we het met name ook in de voortwoekerende reeks toezichthoudende organen, visitatiecommissies en andere op beheer en controle gerichte lichamen die door dat positieve feedbackproces per saldo steeds minder beheren en controleren, en dus steeds meer nieuwe organen en procedures in het leven doen roepen.

De secretarissen-generaal, en hun verwante collega’s van de lagere overheden, die bereid zouden zijn om hier iets aan te doen, staan voor twee bijzonder grote problemen. In de eerste plaats moeten ze onder ogen zien dat dit een positief feedback proces is: het woekert autonoom door, in principe kan alleen de wal het schip keren. Wil men daar niet op wachten dan kan men de oplossing van dat organisatorisch inflatieproces alleen vinden in het creëren van één alles overtreffende manoeuvre. Iets totaal nieuws neer te zetten ter vervanging van het huidige. Zo’n soort actie lijkt echter ondenkbaar. Na de Commissie Vonhoff (1980) debatteren we al meer dan twintig jaar vruchteloos over kerndepartementen, zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, decentralisatie, privatisering en marktwerking. Het is van alles wat, maar niks is echt goed, althans niet goed genoeg om het withinputoverload proces te stoppen. En ook de Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007 kan alleen maar gezien worden als de zoveelste vruchteloze poging om een uit de hand gelopen rijksbestuursdienst onder controle te brengen. De bron van problemen met de rijksdienst zit in het functioneren en de werkwijze van de Tweede Kamer. Als je gaat sleutelen aan de rijksdienst en niet eerst orde op zaken stelt in het parlement, vergroot je per saldo de onbeheersbaarheid: 1) als je complexe systemen wilt hervormen zal de complexiteit alleen maar toenemen; 2) en als je dat ook nog doet zonder in te grijpen in het oorzakelijk complex vergroot je die problemen exponentieel en creëer je dus een positief feedbackproces. Tenzij je een schok toepast die sterker is dan de melt down zelf.

Het is het recht zelf dat gevaar loopt
Wat zich in de context van een organisatie voordoet onder de vlag van withinputoverload – namelijk een zodanig zichzelf versterkend proces van organisatorische verfijningen dat je eraan kapot gaat – vindt als vanzelfsprekend zijn neerslag binnen het systeem van beleidsnota’s. Deels is het een gevolg van de onder withinputoverload zuchtende organisatie die van gekkigheid niet meer weet waar ze mee bezig is, deels is het een autonoom proces van nota op nota. Dat wil zeggen: als een nota met tien oplossingen komt die niet werken omdat ze geboren worden onder de vigeur van het bespreken van een probleem in de vorm van een oplossing van dat probleem, komt de volgende nota met twintig oplossingen en die daarna met veertig. Omdat ze allemaal uit dezelfde non-analytische methodiek voorkomen creëren ze steeds meer problemen die vervolgens met steeds meer niet werkende oplossingen bestreden worden.

Nu kom ik terug op het woord ‘verknipt’ uit het citaat van het artikel van Philipse en Van Egmond. In het positieve recht zie je dat proces van positieve feedback ontstaan op het moment dat men om politiek-instrumentele redenen het algemeen verbindende van een regel doorbreekt met uitzonderingen. Zodra men de uitzondering op de algemene regel gaat codificeren ontstaat er een proces van voortwoekerende uitzonderingen, iets wat we bijvoorbeeld zien bij het recht dat ‘de jongere’ als justitiabele heeft: regels voor jongeren boven de achttien, onder de achttien, met kinderen, zonder kinderen, dikke jongeren en dunne jongeren, wel met de politie in aanraking geweest, niet met de politie in aanraking geweest. Het is een dossier waar de minister voor Jeugd en Gezin niet meer uitkomt en waarover professionals in de jeugdzorg hele dikke boeken kunnen schrijven omdat per saldo ‘de jongere’ tussen alle gaten in die regels doorvallen. Het is daarom niet raar dat de jeugdzorg steeds vaker in opstand komt tegen het onwerkbare beleid en de idiote regelgeving. Het is een voorbeeld van de wal die het steeds verder uit zijn koers geraakte schip moet keren, het sluitstuk van elk proces van positieve feedback, tenzij men tijdig de voortwoekerende afwijking stopt met een schok die groter is dan dat proces van afwijking zelf. Het is tevens een voorbeeld van wat in het Romeinse recht al geduid is met de term summum ius, summa iniuria. Zonder dat Roland Mans het met zoveel woorden zegt in het bovengenoemde artikel in het Nederlands Juristenblad, omschrijft hij in wezen de feitelijke werking van de Algemene wet bestuursrecht in termen van dat adagium uit het Romeinse recht.

Ik kan nu ingaan op een observatie van Suzan Stoter tijdens de genoemde studiemiddag. Ze wees op de zeer grote hoeveelheid bestuursrecht waarover wij als samenleving beschikken. Het is wel eens anders geweest. Toen Duynstee in de jaren vijftig bestuursrecht in Nijmegen doceerde kon je de omvang daarvan gemakkelijk tussen duim en wijsvinger vasthouden. Nu beslaat het vele strekkende meters. Het voert te ver om de herkomst daarvan in detail te schetsen – ik verwijs kortheidshalve naar mijn voorstudie ten behoeve van het eindrapport van de Nationale Conventie – en beperk me hier tot een zeer korte passage over het verderfelijke withinputoverloadkarakter van het politiek-instrumentele misbruik van het bestuursrecht.

Ongeveer midden jaren zeventig ontstond in kringen van de rechtsgeleerdheid een door De Haan en Drupsteen aangevoerde stroming die de zogeheten instrumentele visie op het bestuursrecht voorstond. Dat is de opvatting dat je het bestuursrecht mag en moet gebruiken om politieke en beleidsmatige doelen te realiseren. Men ging gemakshalve voorbij aan drie dingen:

1. Degene die de macht over de regelgeving heeft, die heeft de hoogste macht in de samenleving. Een hogere macht is alleen maar de zeggenschap over de mitrailleur. Met regelgeving stuur je op de gedragsalternatieven van je burgers. Dus als je de baas bent over de hoogste macht vereist dat de hoogste vorm van prudentie. Hoe wrang is het niet te weten dat (pas) in de loop van 2008 in de Tweede Kamer een programma van start is gegaan dat Kamerleden in staat stelt de basisbeginselen van staats- en bestuursrecht te leren. En als het huidige Kamerlid Wim van de Camp naar het Europese Parlement verdwijnt gaat een van de laatste wetgevingsdeskundigen weg.
2. Een politicus wil maar één ding: dat wat hij wil bereiken realiseren met instrumenten die dat mogelijk maken. En omdat het willen bereiken van politici geen grens of rem kent, worden de daartoe beschikbare instrumenten zonder grens of rem ingezet.
3. En als je zelf in de positie bent om wetgeving te draaien, dan doe je dat dus. Zie ook hier weer een van de vele oorzakelijke complexen die het positieve feedbackproces van opstapeling van beleid- en regelgeving hebben aangejaagd.

Daarmee betrek ik dus tegelijk de stelling dat reductie van regelgeving, of terughoudendheid betrachten met het maken van regels zoals de nota Integraal wetgevingsbeleid net als alle voorgaande nota’s (en ook volgende) stelt, zinloos is als niet eerst de politiek-instrumentele drive van de Tweede Kamer tot het nulpunt wordt teruggeschroefd. Wat nodig is, is een fundamentele herbezinning op de eigenstandige waarde van het recht en op de instrumentele waarde van het bestuursrecht. Dat doen kan een schok creëren die misschien zo sterk is dat het de opstapeling van beleid en regelgeving als typische verschijnselen van positieve feedbackprocessen doet stoppen. Adviescolleges tot reductie van regels zijn daartoe niet in staat, ook al omdat ze tot nu toe verzuimen acht te slaan op een van de moeilijkste leerstukken, namelijk het overgangsrecht. Als je ergens een regel afschaft vertaalt zich dat in vele correcties die elders in het regelsysteem moeten worden doorgevoerd.

Terzijde merk ik op dat het ongeremd uitdijen van het bestuursrecht één van de oorzaken is (naast andere) van de juridificering van het recht: de rechter gaat steeds vaker op de stoel van het bestuur zitten. Ik heb hier geen ruimte om dit verder uit te werken en volsta met een andere geliefkoosde uitspraak van mijn reeds genoemde leermeester Prins: "Natuurlijk moet de rechter niet op de stoel van het bestuur gaan zitten, behalve als de rechter vindt dat dit nodig is."

Het recht als veroorzaker van problemen
Nu kom ik aan de meest pijnlijke opmerkingen voor een rechtgeaard rijksjurist die het allerbeste voorheeft met het algemeen belang. Het is niet eenvoudig om het helder en duidelijk te formuleren, dus neem rustig de tijd om het een en ander maal te herlezen. Ik voeg alle aspecten van het beschreven vakjargon in twee elkaar volgende redeneringen heel kort samen.

Redenering 1 in staccato:
• als je een probleem bespreekt in de vorm van een oplossing van dat probleem,
• en dus niet eerst het probleem een naam geeft,
• laat staan dat probleem in zijn oorzakelijk complex analyseert,
• laat nog meer staan, als je achterwege laat je hele aandacht te richten op het elimineren van oorzaken uit dat complex,
• dan los je niet alleen niks op,
• maar krijg je juist de behoefte om een nieuwe nota te maken met meer oplossingen die ook geen analyse, noch oorzakelijke bestrijding kennen,
• als gevolg waarvan de beweerde oplossingen zich als reeks 2-4-8-16 etc. tegen je gaan keren,
• in die zin dat ze het probleem versterken,
• en uiteindelijk een melt down van het systeem veroorzaken.

Redenering 2 in staccato:
• de macht over de normstelling (regelgeving) is de hoogste macht in de samenleving,
• als je die inzet hoort die exclusief gericht te zijn op het elimineren van oorzaken van problemen,
• als je de normstelling echter – zoals in het bestuursrecht over de hele linie het geval is – inzet ter bereiking van politiek-instrumentele doelen, zonder voorafgaande benoeming en oorzakelijke analyse van het probleem, creëer je in wezen alleen een versterking van dat probleem,
• en dat doe je dus met het sterkste overheidsinstrument dat er bestaat,
• als je dit begrijpt dan begrijp je ook dat er geen einde kan komen aan het alsmaar uitdijende bestuursrecht,
• en dan zie je ook in dat dit het ergste is wat ons op dit moment overkomt: de politiek-instrumentele wijze van opereren door het parlement – niet gestuit door verstandige en moedige juristen of beleidsambtenaren – richt meer schade aan in ons land dan welke terrorist zou kunnen veroorzaken;
• iets wat alleen te vergelijken is met een metafoor als brand willen bestrijden door er - steeds meer - benzine op te gooien.

De nota Integraal wetgevingsbeleid, bezien tegen deze conceptuele achtergrond
Na deze beschrijving van enkele standaarden en principes die beleidsmakers, en dus ook schrijvers van beleidsnota’s, moeten beheersen, neem ik nu enkele voorbeelden uit de nota zelf. Niet uitputtend, alleen enkele kwesties om de relatie met de behandelde begrippen te duiden. Ik bespreek dus een aantal citaten uit de nota.

Pagina 3: “Wetgeving moet minder gericht zijn op beheersing door steeds verder verfijnde regels, maar ruimte geven door meer te vertrouwen op professionaliteit van uitvoerders en op andere vormen van sturing en verantwoording.”
Commentaar:

• de auteurs zien de drang naar steeds meer te willen beheersen,
• en ook zien ze de noodzaak om meer aan de uitvoering over te laten,
• voorts begrijpen ze dat verfijning van bestuursrecht door niet het algemeen verbindende maar de uitzondering te regelen funest is,
• maar ze verzuimen om aan te geven dat diezelfde zinnen in elke nota sinds de nota Zicht op wetgeving van 1991 voorkomen,
• en ook door elk orgaan dat vanaf 1991 die zaak evalueert (Algemene Rekenkamer, Raad van State, Nationale Ombudsman, Visitatiecommissie Hoekstra, Eerste Kamer) steeds weer – maar vooral ook in versterkte mate – wordt herhaald,
• waardoor dit soort observaties straks opnieuw opduiken in de volgende nota omdat de elkaar opvolgende auteurs niet weten wat ervoor nodig is om dit te doorbreken en hoe je dat moet doen.

Pagina 3: “De bestuurlijke reflex om op incidenten te reageren met regelgeving in plaats van betere uitvoering of handhaving moet worden doorbroken. Dat betekent dat niet alleen in het wetgevingsproces zelf, maar reeds in de fase van probleemstelling en analyse aandacht moet zijn voor aspecten die bepalend zijn voor goede wetgeving (-).”
Commentaar:

• degene die de macht over de normstelling heeft,
• en die weet dat je met het aanmaken van bestuursrecht politieke en beleidsmatige doelen kunt realiseren,
• die doet dat en gaat daarmee door,
• totdat je de Tweede Kamer sluit en de sleutel afgeeft bij de Raad van State,
• dus de woorden ‘moet worden doorbroken’ verhullen de schok die nodig is om de melt down te doen stoppen,
• voorts wordt wel plechtig beweerd dat probleemstelling en analyse meer aandacht behoren te krijgen,
• maar dat stond ook al in alle voorgaande nota’s,
• en men heeft kennelijk geen kennis genomen van wat ik op het punt van analytische tekortkomingen heb geschreven in de voorgaande hoofdstukken over Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van Beleid.

Pagina 3: “Wetsevaluatie wordt een normaal onderdeel van het wetgevingsproces dat vorm zal krijgen in een apart clearinghouse, een onderzoekcentrum voor systematische wetsevaluatie.”
Commentaar:

• zoals al eerder gezegd is dit een mooi voorbeeld van het versterken van het proces van withinputoverload door toevoegen van een nieuw structuurelement aan het stelsel,
• wat dus nooit zal werken en op zijn beurt in een volgende nota weer nieuwe stelselwijzigingen oproept,
• omdat men één ding verzuimt, namelijk bij regelgeving van tevoren een negatief feedbackmechanisme in te bouwen,
• dat doel, koers en te elimineren oorzaken op die koers helder weergeeft,
• waardoor het mogelijk is gemonitorde koersafwijking ongedaan te maken,
• en aldus het doel van de regelgeving te bereiken.

Pagina 3: Voorts zien we op die pagina en vervolgens op pagina 4 woorden als ‘terughoudenheid met wetgeving’, ‘zuinig met regels’, ‘ruimte bieden aan burgers, professionals, bedrijven en mede-overheden’, ‘heldere, uitvoerbare en rechtmatige wetgeving’, ‘meer aandacht voor informatie- en communicatietechnologie’.
Commentaar:

• dit is het typische voluntaristische beleid dat men maakt als men niet weet wat men nodig heeft voor een doorbraak en hoe men dat moet doen,
• waarbij die vraag om meer aandacht voor informatie- en communicatietechnologie een mooi voorbeeld is van een probleem bespreken in de vorm van een oplossing daarvan.

Pagina 4: “Wetten geven uitdrukking aan de democratische legitimatie van het overheidsoptreden. Dat betekent dat telkens als de overheid een beleid wil voeren ten behoeve van het algemeen welzijn (-) en daartoe maatregelen moet nemen, wetgeving in beeld verschijnt. Dat verklaart ook waarom de al langer bestaande en door opeenvolgende kabinetten gedeelde doelstelling van terughoudendheid met wetgeving niet eenvoudig leidt tot minder wetgeving.”
Commentaar:

• zie hier de notie van het uitdijende bestuursrecht wegens het politiek-instrumentele virus dat sinds medio jaren zeventig ons beleids- men rechtssysteem te gronde richt,
• maar de auteurs kennen de oorsprong daarvan niet,
• laat staan dat ze het ten principale (kunnen) becommentariëren,
• en met gezaghebbende ingrepen willen bestrijden,
• als gevolg waarvan ze niet verder komen dan de opwekking dat er soms een beleidsmoratorium nodig is.

Zo zou ik nog lang kunnen doorgaan. Maar dat dient geen doel. Wat ik wilde duidelijk maken is hopelijk doorgedrongen. Zo niet, dan heeft verdere toelichting ook geen zin. Bovendien staat er al genoeg commentaar op zaken als startnotities, wetgevingstoetsen, sneller uitvoerders en juristen bij het beleid betrekken et cetera, in de voorgaande hoofdstukken.

Slot
In 1991 zette Ernst Hirsch Ballin de problematiek van de niet-uitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving op de agenda. Daarna is elk gesleutel aan verbetering daarvan alleen maar in zijn tegendeel komen te verkeren. De elkaar opvolgende beleidsinitiatieven laten zien dat de problematiek exponentieel groter is geworden. Dat heeft niets te maken met het slechte weer, of met de kredietcrisis. Dat heeft alles te maken met het niet kennen en zorgvuldig toepassen van de standaarden en principes die men voor dit werk moet beheersen.

Daarbij past een citaat uit het eerder genoemde boek van Riens Meijer (p. 44): "Deze drie weeffouten in ogenschouw nemend, kan de overheid vaak ondeskundigheid worden verweten. Immers, de overheidsorganisatie voldoet niet meer aan een aantal fundamentele voorwaarden. Ze snijdt affiniteiten door, lijdt aan 'overbeheersing' en zet ondeskundigen in die de drie functies tegelijk vervullen. Dit leidt vaak tot grote verwarring onder de burgers. Mede daardoor is ook de kloof tussen overheid/politiek en burgers groter geworden."
________________________________________
1 Hoe dat proces zich heeft voltrokken staat in Beleid begint bij de samenleving. Een zoektocht naar de menselijke maat, Lemma 2002. Zie o.m. het Voorwoord, p. 31 e.v. en p. 262 e.v. Het uitvoerbaarheidsinfarct beschrijf ik vanaf p. 276.
2 Zie Leo Klinkers, Vakvereisten voor Politiek en Beleid, KPPC 2002, p. 73.
3 Zie Frank Ankersmit en Leo Klinkers (red.), De tien plagen van de staat, Van Gennep 2008.
4 D. Katz en R.L. Kahn, The Social Psychology of Organizations, New York 1966. Sindsdien is werkdruk of stress ook in onze samenleving ingeburgerd.