Hoofdstuk 3 - De Conclusie

Inleiding

In Hoofdstuk II rees de vraag “Waar zijn we toch mee bezig?” Als in 2007 nog steeds wordt gerapporteerd dat de kwaliteit van beleid en wetgeving gebaat is bij de vroegtijdige inschakeling van uitvoerders, handhavers en burgers, maar dat dit nog steeds niet, of te laat, of onvoldoende of niet doordacht genoeg plaatsvindt, waarom komt dan geen van die gezaghebbende rapporten met de mededeling dat het eens een keer afgelopen moet zijn? De analyses wijzen er met regelmaat op dat de overheid faalt in haar coreproduct: beleid en regelgeving. De overheid is geen bedrijf, de ambtenaren zijn geen werknemers en de burgers zijn geen klanten, maar als het wel een bedrijf zou zijn, zou het dan jaar na jaar zo kunnen blijven functioneren?

Hoelang gaan we hier nog mee door?

Hoelang nog willen burgers belasting betalen aan een overheid die beleid en wetgeving produceert die averechts werkt? Een woord, averechts, dat minister Hirsch Ballin al in zijn nota Zicht op wetgeving in 1991 gebruikte (p. 36). Heeft men enig idee wat dat woord betekent? Als een dokter een zieke behandelt met het oogmerk om hem beter te maken, maar door de feitelijke behandeling juist zieker maakt, dan heet dat averechts. Dat is het tegenovergestelde bereiken van wat men nastreeft.

Zou minister Hirsch Ballin, met dat woord in het achterhoofd, zich aangesproken voelen als hij kennisneemt van de zinnen die ik al eerder citeerde uit het rapport van de Vaste Commissie voor BZK en Hoge Colleges van Staat, luidende (p.7): “Het is gissen of maatschappelijke problemen daadwerkelijk door de overheid en haar beleid worden opgelost. Verantwoordelijke ministers en daarmee ook het parlement lijken blind te moeten varen. Op bijna alle terreinen ontbreekt informatie over de gang van zaken van beleid in de uitvoering. Of beleid wel of niet en waarom dan wel of niet wordt uitgevoerd, daar is weinig tot geen zicht op.”

Is er een vernietigender oordeel denkbaar? Gaan we hier gewoon mee door? Of komt er eens een minister of een kabinet met de mededeling: “We sluiten de tent, we lopen terug naar het begin om te zien welke verkeerde afslagen er zijn genomen, en beginnen van voren af aan, zoals het hoort?”

Het aspect ‘belasting’ brengt me overigens bij een paar curieuze opmerkingen van de commissie Hoekstra. Op twee plekken stelt zij de Belastingdienst tot voorbeeld:

• p. 39: “De DG Belastingdienst heeft zitting in de Bestuursraad van het Ministerie van Financiën en kan dus zelf op het hoogste ambtelijke niveau bewaken dat aan de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de fiscale regelgeving aandacht wordt geschonken.”
• p. 40: Sprekend over de signalering door uitvoerende en handhavende instanties van regels die in de praktijk problemen opleveren, zegt de commissie “Meestal gebeurt dat sporadisch en ad hoc, maar soms is deze signalering structureel en gestructureerd. Zo kent men binnen de Belastingdienst een zogenoemde ‘knelpuntenprocedure’, die neerkomt op het jaarlijks inventariseren en oplossen van knelpunten in de belastingwetgeving. (-) Dit is een uitzondering: het geven van signalen over gebrekkige regelgeving wordt vaak wel geacht te behoren tot de taak van uitvoerende en handhavende instanties (-), maar deze taak is vrijwel nooit expliciet opgelegd.”

Het curieuze van deze observaties is dat uitgerekend de Belastingdienst sinds 2006 in de wellicht ergste crisis van haar bestaan verkeert. De uitvoering van de huur- en zorgtoeslag, alsook haar betrokkenheid bij onder meer de Walvis-operatie (Wet Administratieve Lastenverlichting en Vereenvoudiging In Sociale verzekeringen) is op een fiasco uitgelopen. Kabinet en parlement (zelf de veroorzakers van die problemen) hebben welhaast draconische maatregelen moeten nemen om de Belastingdienst overeind te houden. Op geen enkele manier is het directoraat-generaal in staat geweest weerstand te bieden tegen dit/deze, door de politiek in regeerakkoord en coalitievorming doorgedrukte niet-uitvoerbare beleid/regelgeving.

Voor de goede orde schets ik kort het oorzakelijk complex van de crisis rond de huur- en zorgtoeslag. Omdat een heffingskorting niet het geschikte instrument kon zijn voor het nieuwe politieke doel (mitigering van negatieve aspecten van het zorgstelsel), werd in het Hoofdlijnenakkoord 2003 het idee van een subsidie-, c.q. toeslagstelsel geboren, uit te voeren door een aan de Belastingdienst gelieerde organisatie. Men wist dat dit een stelselwijziging, een paradigmawisseling (van heffen naar uitkeren) inhield, maar men kwam er te laat achter dat het oplossen van tekortkomingen uit het ene (fiscale) stelsel via een ander (subsidie)stelsel, ook een fundamenteel andere manier van denken en handelen vereiste. Terwijl de Belastingdienst toch al bezig was met een grootschalige reorganisatie (van hiërarchische sturing naar projectmatige zelfsturing) zijn de vernieuwingen doorgevoerd op basis van het conceptuele kader van de bestaande cultuur, structuur en bevelslijnen van deze dienst: meer van hetzelfde, een kopiëren van de kenmerken van het bestaande op het nieuwe systeem. Dat liep spaak omdat deze te ambitieuze politieke doelen niet door een diepgaande uitvoerbaarheidstoets op hun merites gecheckt – en gestopt – werden. De vraag is echter: als die check wel was gebeurd, zou de politiek dan die doelen hebben gestopt of neerwaarts hebben bijgesteld?

Er is meer. In augustus 2007 werd duidelijk dat diverse ministeries in de voorafgaande jaren de Europese regels inzake aanbestedingen hadden overtreden. Voor vele honderden miljoenen. Ook de Belastingdienst had zich daaraan schuldig gemaakt. Ik ga hier niet schamperen met zinnen als ‘een burger die een paar tientjes in zijn aangifte verkeerd noteert krijgt meteen een tik, en een ondernemer die zijn OB-kwartaalafdracht een dag te laat indient heeft meteen een forse boete aan zijn broek’ want dan zou ik tekortschieten in het beoordelen van deze problematiek. De kwestie is namelijk dat de directeur-generaal, overheidsmanager van het jaar 2002, noch haar ambtelijke dienst, beschikken over bevoegdheden en middelen om de onwerkbaarheid van politieke wensen te detecteren en – zoals een mijnopruimingsdienst dat doet – op tijd onschadelijk te maken.
Met dit onderwerp, de rol van de politiek in het vraagstuk van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, wil ik dit Hoofdstuk III vervolgen.

Het steeds dubieuzere primaat van de politiek

In Hoofdstuk II vermeldde ik dat de vicepresident van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman hebben gereageerd op het concept van de notitie van het onderzoek dat gesteund werd door de Vaste Commissie BZK en Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer. Die reacties zijn als bijlagen in het onderzoeksrapport opgenomen.

Herman Tjeenk Willink deelt in vele opzichten de analyse van dat rapport, maar plaatst aan het slot een belangrijke kanttekening. Elke verbetering van de betrokkenheid van uitvoerders, handhavers of burgers, aan de hand van welke checklist dan ook, vindt naar zijn mening zijn begrenzing in de politieke besluitvorming van de Tweede Kamer. In zijn woorden (p. 36): “Dat brengt me op de politieke werkelijkheid. In eerste en laatste instantie moeten de Staten-Generaal zichzelf kritisch afvragen of onuitvoerbare wetgeving ooit zal worden tegengehouden als de politieke werkelijkheid van regeerakkoord en coalitiebelang die wetgeving toch noodzakelijk maken. Als het eerlijke antwoord daarop is: zelden, dan heeft het niet veel zin (nog) meer informatie van uitvoerders te krijgen maar moet eerst het onafhankelijker functioneren van het parlement zelf aan de orde komen. Als de wetgever de nu al bestaande signalen over de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, zoals die komen van individuele uitvoerders en hun organisaties, permanente of tijdelijke advieslichamen en in laatste instantie ook van de Raad van State, echter serieus neemt, dan is een extra checklist niet nodig en komt de extra informatie ‘van zelf’. Voor mij zit de kern van het probleem in deze laatste, politieke werkelijkheid.”

Tjeenk Willink wordt gezien als de geestelijke vader van het begrip: ‘het primaat van de politiek’. Daaronder verstaat hij niet dat de politiek alles voor het zeggen heeft, maar dat politici aanspreekbaar zijn op problemen die op de overheid afkomen, deze problemen definiëren en bepalen wat de overheid daaraan kan doen en wie daarbij zou kunnen worden ingeschakeld. In wezen zegt hij: de politiek krijgt haar finale beslissingsbevoegdheid niet vanzelf, zij moet die verdienen door haar werk te doen. En dat is: op een gezaghebbende manier samenlevingsproblemen oplossen.

In de loop der jaren is Tjeenk Willink echter steeds kritischer geworden over de vraag of de politiek dat wel weet waar te maken. In bovenstaand citaat komt die kritiek gebald tot uiting. Zij is moeilijk anders te interpreteren dan als een oordeel dat het parlement niet meer bij machte is zijn recht op de finale beslissingsbevoegdheid te legitimeren.

Het bijzondere van deze kwestie is dat het vraagstuk van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, zo onschuldig rond 1990 begonnen, nu in 2007 de legitimatievraag van het parlementair functioneren heeft opgeleverd. Immers, niet alleen Tjeenk Willink komt tot deze vraag. Ook het Overleg van SG’s en de commissie Hoekstra gaan erop in.1 De SG’s volstaan, zoals eerder vermeld, met de zin: “Daarom moet meer rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid van beleid, ook in het parlement.” Het venijn zit in de laatste vier woorden. Maar de voorzitter van de commissie Hoekstra stelt het zelfs al uitvoerig in het Voorwoord aan de orde: “Wat de opdrachten aan de ministeries betreft: beslissingen om tot wetgeving over te gaan zijn in beginsel steeds politieke beleidsmatige beslissingen. Anders dan bijvoorbeeld de Raad van Economische Adviseurs van de Tweede Kamer lijkt te denken, zijn het niet de wetgevingsambtenaren (de ‘bureaucraten’) die de productie van regelgeving opdrijven. Het zijn verlangens en eisen uit de samenleving, die in politieke processen worden gearticuleerd. Het regeerakkoord en de regeringsverklaring geven voor de belangrijkste onderdelen van regeringsbeleid aan, of nieuwe wetgeving nodig wordt gevonden, en meer dan dat, welke de strekking van de wetsvoorstellen zal zijn. Zij kunnen weliswaar criteria van behoorlijke wetgeving hanteren, nut en noodzaak van een wettelijke regeling toetsen, de uitvoeringsgevolgen op een rij zetten, maar hun ruimte is, gegeven de politieke opdracht, beperkt. Nu dit zo is, zou het de kwaliteit van wetgeving zeer bevorderen, indien politieke besluiten om tot wetgeving over te gaan van tevoren op hun juridische merites, op nut en noodzaak, op hun uitvoeringsgevolgen worden getoetst. (-) Zoals de Visitatiecommissie in het algemeen voor voornemens tot wetgeving een startnotitie aanbeveelt, zou dat ook, mutatis mutandis, kunnen/moeten gebeuren met voornemens in regeerakkoord en regeringsverklaring.”

Met dit citaat, en zeker met de laatste zin ben ik het eens. Als dat enkele jaren geleden al zou zijn toegepast, was de lijdensweg die de Belastingdienst nu aflegt waarschijnlijk voorkomen. Maar hoe smeedt men in een paar weken een regeerakkoord als ambitieuze politieke wensen eerst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid moeten worden getoetst? Het antwoord – waarvoor ik een paar jaar geleden een prijs ontving – is eenvoudig: schaf het regeerakkoord af. Het is niet langer een baken voor een zinvolle koers van het politieke schip, maar een mijnenveld waar dat schip op kapot vaart en zijn opvarenden, de burgers, meesleept naar de diepte.

In plaats van een in achterkamers, vaak ook door politiek niet ter verantwoording te roepen personen mee-ontworpen, regeerakkoord onder partijdwang te aanvaarden, hoort de Tweede Kamer zelf een samenlevingswens op te stellen, in dialoog met de samenleving. Op basis daarvan moet het kabinet een uitvoeringsprogramma ontwerpen dat jaarlijks daadwerkelijk (en niet op de huidige VBTB-manier van de ‘woensdag-gehaktdag’ in mei van elk jaar) wordt gecontroleerd. Dit onderwerp – behorende tot de essentie van duaal besturen – kan ik hier overigens verder niet bespreken. Ik verwijs daarvoor kortheidshalve naar mijn voorstudie Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?, die als bijlage is opgenomen bij het eindrapport van de Nationale Conventie in oktober 2006.

Om het belang van deze materie te onderstrepen, citeer ik verder nog (p. 2): “De commissie [Hoekstra] heeft kunnen constateren dat politiek en parlement de juridische kwaliteit van hun wetgevende arbeid niet altijd de hoogste prioriteit toekennen. Inhoudelijke verlangens worden doorgezet, ongeacht de juridische consequenties, in eisen aan de verantwoordelijke bewindspersoon, en later in amendementen die niet op hun juridische en uitvoeringstechnische gevolgen zijn getoetst. Dit resulteert niet zelden in regelgeving die gevoelig is voor geschillen, juridisch moeilijk toepasbaar en financieel kostbaar om uit te voeren.”

Blijft over de vraag: zal de Tweede Kamer deze citaten van Tjeenk Willink, van het SG-Overleg en van de commissie Hoekstra lezen, en zo ja, in staat zijn die op zichzelf van toepassing te verklaren? Die vraag moet op voorhand ontkennend worden beantwoord. Er is geen enkele reden om te veronderstellen dat de Tweede Kamer ineens het licht gaat zien. Ik noem twee voorbeelden.

Ten eerste de ervaringen met Terug naar Start. In oktober 2002 ontvingen Froukje Idema (ambtenaar LNV) en ik op het jaarcongres van XPIN (Interdepartementaal Expertisebureau voor Innovatieve Beleidsvorming) een door het consultancybureau BMC beschikbaar gestelde prijs van € 30.000. We kregen die prijs door een combinatie van ons beider opvattingen over de manier waarop de Tweede Kamer de samenleving bij politieke besluitvorming zou moeten betrekken. De kern van mijn aandeel daarin was gelegen in de opvatting dat het systeemdenken van politici en met name de kwaal van het meebesturen door de Tweede Kamer, het beste kan worden bestreden door afschaffing van het regeerakkoord. De prijs mochten we niet in onze zak steken maar moesten we besteden aan het ontwerpen van nieuwe methoden waarmee het parlement de samenleving bij de politiek zou kunnen betrekken. Met onze voorkeur voor interactie werden, in overleg en samenwerking met de voorzitter van de Tweede Kamer, alle Kamerleden benaderd om met de opzet en uitwerking van dergelijke nieuwe methoden mee te doen. Met zeer veel moeite kregen we zo’n tien Kamerleden mee. Maar terwijl we bezig waren met het creatieve werk, inmiddels ondersteund door tientallen mensen uit de praktijk, haakten de Kamerleden een voor een af. Het was zoals het verhaal van de tien kleine negertjes. Toen er nog maar twee over waren hebben we de stekker uit het project getrokken en van het overgebleven geld een boekje geschreven over onze ervaringen: Terug naar Start. Een experiment met en voor de politiek (BMC/XPIN, 2003). Het leuke van dit boekje is dat het gaat over een totaal mislukt project. Dat zie je niet vaak op papier staan.

Ten tweede. Tijdens mijn lidmaatschap van de genoemde Nationale Conventie heb ik met ruim veertig personen gesproken over de relatie tussen parlement en regering. Van diverse gesprekspartners uit de sfeer van parlement, regering en ministeries, kreeg ik te horen – ongevraagd, onafhankelijk van elkaar en tot mijn niet geringe verbazing – dat zij de toen functionerende Tweede Kamer aanmerkten als de slechtste sinds WO-II. Er is na 2006 in staatkundig en politiek opzicht niets veranderd. Dus er is geen reden om aan te nemen dat de Tweede Kamer van 2007 ineens van een hogere kwaliteit zou zijn. Dat wordt ook bewezen door de démarche van het kabinet om na zijn aantreden in het voorjaar van 2007 eerst honderd dagen dialoog met de samenleving te voeren: een zaak en taak die tot de corebusiness van het parlement behoort. Maar dat parlement, links en rechts door het kabinet gepasseerd, kwam niet verder dan het verwijt dat het kabinet deed wat het parlement zelf al vele jaren ten onrechte nalaat.

Tjeenk Willink, de commissie Hoekstra, de Algemene Rekenkamer en het SG-Overleg lijken het gebrek aan politiek vakmanschap te zien als feiten waar men zich maar gewoon bij heeft neer te leggen. Als een gegeven dat de ratio overstijgt en tot zwijgen maant. Als een fataliteit die legitimeert dat ambtenaren sisyfusarbeid moeten verrichten. Als een mechanisme dat weliswaar problemen, kosten en administratieve lasten creëert, maar dat gezien moet worden als een niet voor discussie vatbare onafwendbaarheid. Zij zwijgen over mogelijke maatregelen ter bestrijding van die politieke armoede en wijzen de kwestie terug naar de politiek zelf. Is dat berusting? Of wijze terughoudendheid om een terrein te betreden dat buiten het begrippenkader van de parlementaire democratie ligt? Waar dat terrein vooralsnog niet begaanbaar lijkt, moeten we kennelijk wachten op twee ontwikkelingen. In de eerste plaats of dit einde van de politieke levenscyclus laat zien dat het parlement opnieuw bezet kan worden door topkwaliteit, een taak voor de politieke partijen. In de tweede plaats of dat parlement niet langer met het gezicht naar de regering blijft staan, maar zich conform zijn constitutionele opdracht als volksvertegenwoordiging eindelijk weer met het gezicht naar de samenleving keert. Een taak voor de voorzitter van de Tweede Kamer en het Presidium, inclusief een stevige aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Voor het waarom en hoe hiervan verwijs ik kortheidshalve naar mijn eerder aangehaalde voorstudie voor het eindrapport van de Nationale Conventie.

Zolang deze twee zaken niet plaatsvinden moeten we gebruikmaken van een terugvaloptie. Daarover handelt Hoofdstuk IV – De Remedie.
________________________________________
1. Ook de Algemene Rekenkamer snijdt het onderwerp aan in haar rapport Handhaven en gedogen van maart 2004, p. 52-53. Zij vraagt daarbij vooral aandacht voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van amendementen die de Tweede Kamer doorvoert.