Hoofdstuk 2 - De Analyse

Kritische beschouwingen

Sinds de jaren negentig is een toenemend aantal kritische beschouwingen over onuitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regelgeving verschenen. Vooral ook van vooraanstaande organen uit ons staatkundig bestel: de Raad van State, de Algemene Rekenkamer (AR), de Nationale Ombudsman en de Eerste Kamer. Daarnaast wijs ik op stukken van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), van het Overleg van SG’s en van de Visitatiecommissie Hoekstra. De meeste van die rapporten bevatten lijsten van geraadpleegde relevante literatuur. Te veel om hier op te sommen. Kortheidshalve verwijs ik in onderstaande bespreking naar die bibliografieën.

Ministerie van Justitie, maart 19911

Ik start de bespreking van kritische documenten over de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving met de nota Zicht op wetgeving uit 1991. Er zijn vier redenen om hiermee te beginnen, en niet met stukken van een eerdere datum.

In de eerste plaats wordt pas omstreeks deze tijd het belang van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, zij het nog wat aarzelend, in de stukken genoemd. Men kan goed zien dat het onderwerp een groeiproces doormaakt. Waar de aandacht omstreeks 1990 nog in belangrijke mate uitgaat naar de interne organisatie van de wetgevende functie en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid slechts in zeer beperkte zin als probleem worden gezien, neemt daarna de aandacht voor dat laatste sterk toe.

In de tweede plaats start ik hier om aan te geven dat we niet over een probleem van vandaag of gisteren praten, maar over iets wat al meer dan vijftien jaren bestaat. Dat is op zichzelf al zorgelijk genoeg. Ondanks herhaalde en verveelvoudigde inspanningen om het probleem effectief aan te pakken bestaat het nog steeds.

In de derde plaats omdat in deze fase van het denken over wetgeving (1989-1990) het ministerie van Justitie tot taak kreeg op alle voorgenomen wetgeving een algehele wetgevingstoets uit te voeren. Daarom ook bevat Zicht op wetgeving een duidelijk pleidooi voor een betere aansluiting van wetgeving op maatschappelijke processen, een geheel nieuw element in de wetgevende functie, en de basis voor wat in latere jaren wordt geformuleerd als ‘betrek ook burgers bij de ontwikkeling van beleid en wetgeving.’

In de vierde plaats omdat de toen verantwoordelijke minister nu opnieuw minister van Justitie is. Het is denkbaar dat dit betekenis heeft voor de vervolgaanpak van deze problematiek vanaf 2007. Ik zal hierna namelijk aantonen dat de goede bedoelingen van minister Ernst Hirsch Ballin in 1991, nadien snel in het ongerede zijn geraakt, als gevolg waarvan deze problematiek zich heeft kunnen ontwikkelen. Aan het slot in Hoofdstuk IV kom ik daarop terug.

In Zicht op wetgeving stelt minister Hirsch Ballin, onder meer (p. 36): “Degenen die een wet moeten uitvoeren en handhaven worden nog te weinig bij de voorbereiding daarvan betrokken. Daardoor wordt hun kennis en ervaring te weinig benut. Dat leidt soms tot tekortkomingen in de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetten, die door tijdig overleg voorkomen hadden kunnen worden. Het gevolg kan zijn, dat een wet wel snel tot stand komt, maar vervolgens gedurende enige of zelfs langere tijd onvoldoende effect sorteert, omdat de uitvoeringspraktijk nog niet op de nieuwe wet is voorbereid of de gestelde regels onvoldoende handhaafbaar blijken. Dit illustreert, dat het te gemakkelijk opofferen van de zorgvuldigheid aan de snelheid een averechts effect heeft. Het gaat er immers niet om dat een wet snel in het Staatsblad staat, maar dat zij snel de beoogde effecten heeft.”
De nota eindigt met twintig actiepunten (p. 51-52), waarvan:

• Actie 2 (Kwaliteitseisen) stelt dat voornemens tot nieuwe regelgeving o.m. zullen worden getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, als een van de voortaan geldende zes kwaliteitseisen.
• Actie 6 (Samenwerking) aangeeft dat de met uitvoering en handhaving belaste organen tijdig en meer stelselmatig bij de voorbereiding van wetgeving zullen worden betrokken.
• Actie 14 (Wetgevingstoetsing) aangeeft dat bij wetsvoorstellen o.m. in het bijzonder gelet zal gaan worden op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Al met al voldoende indicatie dat er op het vlak van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid al enige tijd iets aan de hand is, dat kabinet en Tweede Kamer dat weten, en dat er actie zal worden ondernomen.

Algemene Rekenkamer, mei 19942

In Wetgeving: organisatie, proces en produkt, onderzoekt de Algemene Rekenkamer in 37 wetgevingsafdelingen en 36 wetsvoorstellen wat de beleidsnota Zicht op wetgeving heeft opgeleverd. Ook hier zien we duidelijk dat de aandacht voor de problematiek van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid nog in de kinderschoenen staat, het begin van een groeiproces. De nota is voornamelijk gericht op de interne organisatie van de wetgevende functie. De verwijzing naar het belang van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid geschiedt vooral indirect door regelmatig te spreken over de hierboven genoemde ‘zes kwaliteitseisen’ die minister Hirsch Ballin in Zicht op wetgeving heeft geformuleerd, waaronder dus de eis van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Een sterk punt is de volgende zin (p. 18): “Deze eisen zijn een codificatie van wetgevingsnormen zoals die zich in de loop der jaren hebben gevormd. Bijna alle afdelingen gaven aan aandacht te besteden aan deze kwaliteitseisen.”

Hiermee herbevestigt de Algemene Rekenkamer dit punt uit Zicht op wetgeving (1991): de kwaliteitseis van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid hoort thuis op het verheven terrein van codificatie van normen voor alle wetgeving, dus rijksbreed. Daardoor is een toets op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid niet een zaak van vrijblijvend ambtelijk ageren, of van een eigen invulling per departement, maar een normatief onderdeel van een integrale wetgevingstoets. Tot haar spijt stelt de AR echter vast dat zij dat op dat moment nog maar weinig voorzieningen heeft aangetroffen voor de toepassing van die zes kwaliteitseisen op het concrete niveau van de voorbereiding van wetgeving. Slechts enkele van de 37 onderzochte wetgevingsafdelingen hebben contact gehad met uitvoerende en handhavende instanties.

Het is daarom geen toeval dat de AR nog een minpunt noteert. In strijd met een van de acties van Zicht op wetgeving wordt de toetsingscoördinator sinds 1993 niet langer verzocht de bijzonderheden die betrekking hebben op de afzonderlijke kwaliteitseisen te vermelden. Het directoraat-generaal Wetgeving was van mening dat het niet langer noodzakelijk was om de kwaliteitseisen volledig te concretiseren. Dat is volgens de AR (p. 19) niet in overeenstemming met het actiepunt waarin de concretisering van de kwaliteitseisen ten behoeve van alle deelnemers aan het wetgevingsproces is aangekondigd. In plaats van die te zien als eisen die aan wetgeving dienen te worden gesteld (lees: normen die zich op het niveau van codificatie bevinden en voor alle wetgeving van alle departementen moesten gelden), was het directoraat-generaal Wetgeving van mening dat men die eisen als ‘algemene gezichtspunten’ zou moeten zien. De AR volstaat vervolgens met de constatering dat het directoraat-generaal afstand neemt van het expliciete normatieve karakter dat Zicht op wetgeving verschafte aan deze kwaliteitseisen.

Maar dit klopt niet helemaal. Waarschijnlijk heeft de Algemene Rekenkamer ten tijde van het schrijven van haar rapport geen kennis genomen van het feit dat op 1 januari 1993 de Aanwijzingen voor de regelgeving van kracht werden. Die Aanwijzingen bevatten praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen van de rijksoverheid. De Aanwijzingen 11 en 254 laten er geen misverstand over bestaan dat als norm geldt dat er geen regelgeving mag plaatsvinden voordat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt. Hier is waarschijnlijk sprake van kruising van stukken in dezelfde periode, iets wat de AR niet aan te rekenen valt. Maar de ontwikkelingen als zodanig hebben echter wel een nogal diffuse situatie gecreëerd. Enerzijds gaf Justitie het signaal om het normatieve element voor alle departementen los te laten. Anderzijds bleef dat in zeker opzicht bestaan via de Aanwijzingen voor de regelgeving. In de praktijk leidde dat ertoe dat vanaf 1993 het ministerie van Justitie niet leidinggevend was in het denken en handelen over zaken van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als een van de zes kwaliteitseisen van de nota Zicht op wetgeving. Departementen konden betrekkelijk hun eigen gang gaan. Het is mede daardoor dat zich het in Hoofdstuk I besproken project Naleving van Verkeer en Waterstaat heeft kunnen ontwikkelen. Voorts zijn de afzonderlijke ministeries na 1996 elk hun eigen uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen (U&H-toetsen) gaan ontwerpen.

Raad van State, vanaf 1997

Sinds zijn aantreden als vicepresident van de Raad van State op 1 juli 1997 heeft Herman Tjeenk Willink in de Algemene Beschouwingen van het jaarlijkse verslag van de Raad van State een indrukwekkende reeks observaties geschreven over de onuitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving. Het voert te ver om daarvan hier een exposé te geven. Het belang van deze zaak verplicht de belangstellende lezer zelf integraal kennis van deze Algemene Beschouwingen te nemen.

Slechts één element licht ik eruit. De observaties van Tjeenk Willink hebben als rode draad: beleids- en regelmakers betrekken degenen voor wie het beleid en de regels bedoeld zijn niet, onvoldoende of te laat bij het ontwerpen daarvan. Meer in het bijzonder verzuimen ze om de uitvoerders aan de basis van de samenleving een gezaghebbende plaats in de ontwerpfase te geven. Dat vindt naar zijn mening zijn oorzaak in een fundamenteel gebrek aan erkenning van de deskundigheid van die uitvoerders en van de elementaire inhoudelijke inbreng die burgers zelf zouden kunnen bieden. Dit, gevoegd bij geen inzicht in het historisch functioneren van de staat, de afwezigheid van goede analyses en een zwak collectief geheugen, zijn in zijn ogen de belangrijkste oorzaken van de gebreken die het beleid en de regelgeving allengs zijn gaan vertonen.

Algemene Rekenkamer, maart 20033

De Algemene Rekenkamer heeft zich vanaf begin jaren negentig toegelegd op het vraagstuk van beleid en uitvoering. Haar rapport van 2003 gaat over de vraag: ‘wat komt er uiteindelijk terecht van de veelheid aan beleid?’ De AR onderzoekt het antwoord op de volgende terreinen: veiligheid, terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers, inburgering en taalonderwijs allochtonen, voedselveiligheid, jongeren met problemen, kwetsbare leerlingen, reïntegratie arbeidsongeschikten, informatievoorziening in de zorg, infrastructuur, klimaatbeleid, belastingen als beleidsinstrument, vredesoperaties.
De AR constateert dat zij bij voortduring tot dezelfde zorgelijke conclusies komt, maar voegt daar onmiddellijk aan toe dat dit zelden de met de uitvoering belaste medewerkers valt te verwijten. De AR zoekt de oorzaken van – wat zij noemt de hardnekkige – uitvoeringsproblemen ergens anders (p. 11):

• “bij een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens;
• bij een overwaardering van beleidsvorming naast een onderwaardering van de uitvoering;
• bij een veel te geringe aandacht voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie;
• bij het kennelijk onvermogen om lessen van het verleden te leren.”

Terzijde: het tweede (gebrek aan respect voor uitvoerders) en het vierde aspect (geen collectief geheugen) zouden uit de pen van Herman Tjeenk Willink kunnen zijn gekomen.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, november 20044

Met het rapport Bewijzen van goede dienstverlening heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een belangrijke bijdrage geleverd aan de discussie over de uitvoerbaarheid van beleid. De Raad besteedt geen aandacht aan regelgeving. Het rapport analyseert de kwaliteit van de dienstverlening in de sectoren welzijn, volkshuisvesting gezondheidszorg, arbeidsvoorziening en onderwijs. De Raad stelt vast dat de uitvoerbaarheidsproblemen in deze sectoren te herleiden zijn tot, wat hij noemt, boedelscheiding. Met boedelscheiding bedoelt de Raad dat bij de zoektocht naar effectieve vormen van sturing een scheiding wordt bepleit van beleid en uitvoering, van doelen en middelen, en van kaderstelling en mandatering zonder dat deze waar nodig afdoende op elkaar worden betrokken.

De Raad onderscheidt een aantal negatieve gevolgen. In de eerste plaats kennisvernietiging die onvermijdelijk ontstaat wanneer beleid en uitvoering worden losgekoppeld. Dat probleem lost de overheid op door te sturen op resultaten. Afrekenen op resultaat lost het kennistekort niet op, maar creëert wel perverse effecten5. In de tweede plaats doet de dictatuur van de middelmaat opgeld; hierbij moet u denken aan het opkrikken van ondermaatse prestaties naar het gemiddelde, waardoor geen aandacht is voor de betere resultaten. De illusie van de soevereine consument is een derde gevolg. Kiezen is voor cliënten maar een beperkte optie, terwijl het systeem uitgaat van de rationele consument, die precies weet wat hij wil en dat ook zelfstandig regelt6. In de vierde plaats verdwijnt het politiek-normatieve debat, omdat de aandacht uitgaat naar beheren en beheersen. Ten slotte onderscheidt de Raad een vijfde negatief gevolg: stapeling van toezicht en verantwoording. Toezicht en verantwoording worden doelen op zich in plaats van dat ze als middel een bijdrage leveren aan inhoudelijke en doelmatige kwaliteitsverbetering.

De WRR schetst een nieuw perspectief als antwoord op de hierboven genoemde negatieve consequenties van de scheiding van beleid en uitvoering. Dat behelst een systeem van checks and balances dat enerzijds recht doet aan het gemengde en relationele karakter van de maatschappelijke dienstverlening en inspeelt op het aanwezige verbeterings- en vernieuwingspotentieel, maar dat anderzijds ook effectieve correctiemechanismen bevat.

De Raad formuleert vijf principes die richtinggevend zijn bij het ontwerpen van het gewenste systeem van checks and balances.
In de eerste plaats is kennis nodig, kennis die op verschillende plaatsen aanwezig is en moet worden gebundeld. De Raad stelt daarom voor om kennisallianties te organiseren. Terecht pleit zij voor een brede benadering voor het vergaren van kennis. In de tweede plaats moet er meer worden geïnvesteerd in variatie en innovatie. Ten derde pleit de Raad voor het organiseren van actieve en betrokken tegenspelers. Het is belangrijk dat met hen de dialoog wordt aangegaan in plaats van een ritueel van inspraak en medezeggenschap. Verder stelt de Raad voor om te zorgen voor gepaste openbare verantwoording als onvermijdelijk aspect van de checks and balances. Dit betekent dat op een transparante manier rekenschap wordt afgelegd over de geleverde diensten en de daarvoor ingezette middelen. Tot slot stelt de Raad voor om meer samenhang te brengen in het stelsel van toezicht, waarbij het accent ligt op het integrale interne toezicht op het niveau van de organisatie en een aanvullend extern toezicht gericht op de kwaliteit van de prestaties en de doelmatige en rechtmatige besteding van publieke middelen.

Algemene Rekenkamer, maart 20057

De AR begint haar rapport over handhaven en gedogen met een verwijzing naar de uitkomsten van de Commissie Michiels8  Die onderzocht de relaties tussen handhaafbaarheid, handhaving en naleving en kwam tot de conclusie dat de in ons land bestaande handhavingstekortkomingen verontrustend waren.

De AR is nagegaan welke inspanningen de rijksoverheid en de diverse handhavingsinstanties zich daarna (1998-2004) hebben getroost om de handhaving van wetten en regels systematischer vorm en inhoud te geven, en professioneler uit te voeren. Ondanks verbetering van de handhaving, mede door versterkte professionalisering, is de Algemene Rekenkamer niet onverdeeld positief. Enkele vaststellingen (p. 48 e.v.):

• inzicht in samenhang tussen handhaving, naleving en risicoreductie is nog in het beginstadium;
• expliciete keuzen inzake handhaven en gedogen worden vaak niet gemaakt;
• de verplichte toetsing van wetten en regels aan aspecten van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid (de U&H-toets) is in de praktijk aan beperkingen verbonden, zoals: toetsing vindt te laat in het wetgevingsproces plaats, de uitkomsten geven in politieke besluitvorming vaak niet de doorslag, amendementen worden niet getoetst en normen die niet wettelijk verankerd zijn vallen buiten de toetsing;
• handhavende instanties werken steeds meer als relatief autonome instellingen.

Van de twaalf aanbevelingen die de AR doet noem ik (p. 52-53):

• “Aanbeveling 6: Betrek als beleidsmaker altijd handhavers bij het beoordelen van de handhaafbaarheid van nieuwe wetten, regels en normen.
• Aanbeveling 8: Maak expliciet welke handhavingstaken gegeven de capaciteit kunnen worden uitgevoerd.
• Aanbeveling 12: Let op handhaafbaarheid van normen.”

Het Overleg van Secretarissen-Generaal, juli 20069

In juli 2006 heeft het college van secretarissen-generaal een aantal initiatieven voor verbetering van het functioneren van de rijksdienst vastgelegd in een korte en krachtige notitie voor het kabinet. De SG’s merken onder meer op (p. 5) dat er vaak te weinig tijd en aandacht is voor goede probleemanalyses van maatschappelijke vraagstukken, dat oplossingen meestal worden gezocht in (dichtgetimmerde, soms complexe) wetgeving en dat we met elkaar (politiek en ambtelijk) zaken soms nodeloos complex maken door overorganiseren (zie nogmaals de laatste schakel van het Ketenmodel). De SG’s vinden (p. 11) echter scheiding van beleid en uitvoering nog steeds een goede zaak. Ministeries moeten zich hoofdzakelijk concentreren op het voorbereiden en invoeren van beleid en op afstand geplaatste organen – zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst, of Rijkswaterstaat – moeten de uitvoering voor hun rekening nemen.

Gelukkig nuanceren de SG’s hun standpunt met de opvattingen (p. 11 e.v.) dat voorkomen moet worden dat beleidsmakers onvoldoende weten wat er speelt in de uitvoering, wat er leeft bij maatschappelijke organisaties en wat burgers drijft. “Om wederzijds begrip en kennis te vergroten is een ‘confrontatie’ tussen beleid en uitvoering nodig, mits goed georganiseerd en gestuurd. Voorbeelden daarvan zijn betere informatie over de praktijk, uitvoerbaarheidstoetsen, intensieve communicatie met de mensen in het veld en een uitwisseling van personeel. In de loop van de tijd kan de ‘knip’ tussen beleid en uitvoering variëren; bijstelling is soms nodig. De idee dat het (weer) vervlechten van beleid en uitvoering positief zou zijn, is volgens het SG-Overleg onjuist (vgl. de casus studiefinanciering).”

En dan wordt goed zichtbaar hoe moeilijk de SG’s het met deze materie hebben. Vertrekkend dus vanuit het adagium ‘scheiding van beleid is goed, scheiding van beleid moet’, blijkt uit de ingrijpendheid van hun aanbevelingen hoe slecht die scheiding op het functioneren van de overheid uitwerkt:

• Professionals in de uitvoering zouden hun eigen discretionaire ruimte moeten kunnen hebben om naar bevind van zaken te kunnen handelen. Wet- en regelgeving zouden hen in staat moeten stellen maatwerkoplossingen te bieden.
• Beleid wordt op tal van terreinen nog steeds hoger gewaardeerd dan de uitvoering. Beleid moet gaan emanciperen door de uitvoeringspraktijk er directer bij te gaan betrekken. “Regelgeving is soms zo ingewikkeld (gemaakt/geworden) dat de uitvoering hiervan moeilijk is. Daarom moet meer rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid van beleid, ook in het parlement. Het is nodig de uitvoeringsdeskundigen vanaf het begin te betrekken bij het maken van beleid.” Terzijde: het zinsdeel ‘ook in het parlement’ is van cruciale betekenis, zoals ik later zal bespreken.
• Ze bepleiten voorts dat onderdelen die van de beleidskolom worden gescheiden daarmee weer verbonden worden. Dat is moeilijk zeggen ze, omdat dit competenties en energie voor sturingsvraagstukken ten opzichte van uitvoerende organisaties vereisen die vaak binnen ministeries ontbreekt. Om dit probleem op te lossen stellen ze het instellen van liaisonambtenaren voor: beleidsambtenaren plaatsen in uitvoeringsorganisaties en vice versa.
• Goed beleid vereist volgens de SG’s ex ante uitvoeringstoetsen. Zonder het met zoveel woorden te zeggen wordt hier herhaald wat elders al is gezegd: de departementale U&H-toetsen werken niet goed.
• Een aanbeveling is ook om de verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering vooral met het oog op de samenhang hoog in de organisatie te leggen.

Terzijde: alleen al zo’n standpunt bewijst hoe slecht de negatieve effecten zijn geweest van het scheiden van beleid en uitvoering. Als de samenhang daartussen inmiddels zo slecht is dat alleen een verankering van verantwoordelijkheid daarvoor in de top van de beleids- en uitvoerende organisaties als waarborg voor die samenhang dient, dan hebben we het over een noodmaatregel en spreken de SG’s hier eigenlijk over een totale mislukking van die scheiding van beleid en uitvoering.

• De SG’s bepleiten een herwaardering van de functiewaardering om de verhoudingen tussen beleids- en uitvoeringsambtenaren gelijk te trekken.
• Ten slotte adviseren zij om aandacht te schenken aan het verschil in taalgebruik bij beleid en uitvoering. Beide talen sluiten niet goed op elkaar aan.

Het is moeilijk om al deze punten te aanvaarden. Dat wil zeggen, de SG's kunnen niet beweren dat scheiding van beleid en uitvoering moet worden bestendigd en tegelijk ingrijpende maatregelen voorstellen om de negatieve effecten van die scheiding te bezweren. Ik begrijp de moeilijke positie waarin zij verkeren. Ze kunnen niet straffeloos ricisodragend gedrag vertonen. Bovendien identificeren zij zich van oudsher méér met hun eigen minister, en diens belang, dan met het collectieve kabinet en diens eenheid van beleid. Maar als er één college is dat in de positie verkeert om duidelijke taal te spreken, dan is het wel dit SG-Overleg. Een oud Chinees gezegde luidt: ‘Het begin van wijsheid is het noemen van de dingen bij de juiste naam.’

Nationale Ombudsman, oktober 2006

In een brief van 23 oktober 2006 (kenmerk nr. 2006 1193 U) aan de Vaste Commissie Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer geeft de Nationale Ombudsman aan dat burgers vaak in de knel komen door onbehoorlijk uitgevoerd beleid. De oorzaken die daaraan ten grondslag liggen zijn volgens hem10:

“1. Procedure-denken (beleid en wetgeving) versus proces-denken (uitvoering): wetgeving is het resultaat van een besluitvormingsprocedure en per definitie statisch, terwijl uitvoering van beleid als een proces moet worden gezien waaraan aanpassing en dynamiek inherent is. Bij een proceduretoetsing van uitvoeringstrajecten ontbreekt de verbinding met het procesmatige dat eigen is aan uitvoering. Een éénmalige toetsing om na te gaan of een project kans van slagen heeft is om die reden ontoereikend. Het is nodig om een gemonitord uitvoeringsproces op gang te brengen dat waarborgen voor resultaat creëert.
2. Alleen goed nieuws is welkom: Betrokkenen bij het besluitvormingsproces zijn geneigd slechts naar bevestiging te zoeken, waardoor niet alle relevante informatie bij de besluitvorming betrokken wordt en waardevolle signalen over alternatieven en problemen worden genegeerd. Als vervolgens de keuze voor een bepaald concept gemaakt is, dan worden veel waardevolle signalen die van belang zijn voor de nut- en noodzaaktoetsing en voor de haalbaarheidstoetsing niet meegenomen.
3. Uitvoerders krijgen hun voet niet tussen de deur: vanwege de afstand van uitvoerders tot het departement zijn zij niet altijd in staat om risico’s en/of faalfactoren (in een vroeg stadium) bij het ministerie (hoog) op de agenda te krijgen.
4. Dat is een kwestie van uitvoering: beleidsdepartementen hebben de neiging om uitvoerders op te zadelen met problemen (bijvoorbeeld: onvoldoende geëquipeerde en opgeleide uitvoerders en/of te weinig tijd beschikbaar voor het veranderingsproces), over te hevelen naar uitvoerders, waardoor wetgeving niet altijd uitgevoerd kan worden conform de ambities van de wetgever.
5. Beroepseer: zonder blikken of blozen zetten uitvoerenden weer de schouders onder een nieuwe uitdaging, want het wijzen op voorziene uitvoeringsproblemen kan uitgelegd worden als incompetentie, of als onwil. Dit ligt vooral gevoelig wanneer het voortbestaan van een
organisatie in de politiek ter discussie staat.
6. De uitvoeringsorganisatie bestaat niet: binnen uitvoeringsorganisaties bestaan verschillende geledingen met verschillende belangen. Om deze belangen te achterhalen is een goede communicatie tussen uitvoerders en beleidsmakers van belang.
7. De politieke rationaliteit: een kritische instelling ten aanzien van de haalbaarheid van beleid kan minder sterk zijn als het bijvoorbeeld gaat om maatregelen die genomen worden in het kader van het regeerakkoord. Niet in de laatste plaats vanwege de relatief korte beleidscyclus van een kabinet dat op resultaten wordt afgerekend bij de volgende verkiezingen.
8. Ingrijpende processen binnen de uitvoerende organisatie: een belangrijke factor bij de invoering van nieuw beleid vormt niet alleen de complexiteit van het nieuwe beleidsinitiatief alléén, maar ook de mogelijke samenloop met andere processen die van invloed zijn op het functioneren van een uitvoerende organisatie, zoals herhuisvesting, reorganisatie, invoering ICT-voorzieningen en bezuinigingen (bijvoorbeeld de fusie UWV tijdens de invoering van de Wet Werk en Inkomen).”

Vaste Commissie BZK en Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer, maart 2007

Motie Van Thijn c.s.
Op 28 maart 2007 verscheen Naar een zichtbaar effectieve wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Dat bevat een analyse, opgesteld in opdracht van de PvdA-fractie van de Eerste Kamer, gesteund door de Vaste Commissie Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer, van de departementale toetsingsinstrumenten ter bewaking en verbetering van de kwaliteit van het wetgevingsproces in het kader van de motie Van Thijn c.s. (28 831 B). Als bijlagen heeft het rapport commentaren van Herman Tjeenk Willink (vicepresident Raad van State), Saskia Stuiveling (president Algemene Rekenkamer) en de hierboven reeds aangehaalde brief van Alexander Brenninkmeijer (Nationale Ombudsman) van oktober 2006.

Dit rapport draagt in de titel weliswaar de woorden beleid en uitvoering, maar gaat voor negentig procent over het gebrek aan handhaafbaarheid en effectiviteit van regelgeving. Dat is overigens geen probleem voor het bespreken van dit uitzonderlijk scherp en moedig commentaar op de effectiviteit van een aantal departementale U&H-toetsen.

De Eerste Kamer was zich al een aantal jaren bewust van de betrokken problematiek: “Bij de voorbereiding van wetgeving wordt zeer weinig aandacht besteed aan de problemen van de uitvoering en vrijwel nooit komen de mensen die deze problemen in de praktijk moeten oplossen, zelf in de stukken aan het woord. Er wordt wel eens melding gemaakt van overleg met koepelorganisaties of van commentaar door adviesraden, maar de voorbereiding van wetgeving blijft zich afspelen in een circuit van beleidsmakers, niet van beleidsuitvoerders” (p. 3). Toen de Algemene Rekenkamer in 2004 het eerdergenoemde rapport Tussen beleid en uitvoering uitbracht, is de Eerste Kamer een eigen onderzoek begonnen, leidend tot discussies met die Algemene Rekenkamer, en consultaties van andere organen, waaronder de Raad van State en de Nationale Ombudsman. Tijdens een debat over deze materie met de regering werden twee moties ingediend, waarbij die van Van Thijn c.s. verder centraal staat.

De motie Van Thijn c.s. riep de regering op te bevorderen dat direct betrokkenen bij de uitvoering al in een eerste fase bij het wetgevingsproces worden betrokken en dat hun bevindingen en de reactie van de regering daarop in een aparte bijlage aan elke memorie van toelichting worden toegevoegd, opdat het parlement deze bevindingen in zijn afwegingen zou kunnen betrekken.

Terzijde: voor de liefhebbers verwijs ik naar de TK-motie Willems uit 1993, die naar strekking hetzelfde beoogde in de relatie tussen overheid en samenleving. Namelijk in een vroegtijdig stadium burgers bij de ontwikkeling van beleid betrekken opdat dit beleid verstandiger en geloofwaardiger zou worden. De motie Van Thijn is in dat licht alleen maar een verdere aanscherping van het besef bij sommige volksvertegenwoordigers dat beleid van onderop moet starten. In mijn woorden: beleid begint bij de samenleving.

Kritiek
De ontwijkende reactie van de regering op de motie Van Thijn heeft de PvdA-fractie in de Eerste Kamer ertoe gebracht om deze zaak ten gronde te laten onderzoeken. Een kort exposé van bevindingen daarvan volgt hierna. Om zo weinig mogelijk te parafraseren volg ik de letterlijke teksten. Ik beperk me daarbij overigens tot de belangrijkste uitspraken, omdat integrale lezing van deze studie door belanghebbenden en belangstellenden ten zeerste wordt aanbevolen.

Pagina 4: “Beleid faalt structureel in de uitvoering, wetten worden niet uitgevoerd of komen in het gunstigste geval op de grote stapel. De schuld ligt niet bij de uitvoerders, maar bij de politici.11 Politici kunnen niet op hun handen zitten. Zij produceren de ene na de andere goed bedoelde wet en zien toe hoe uitvoerbaarheid van beleid en voorgenomen wetgeving in de ogen van beleidsmakers simpelweg wordt afgedaan als ‘een kwestie van uitvoering’.”

Pagina 7: “Het is gissen of maatschappelijke problemen daadwerkelijk door de overheid en haar beleid worden opgelost. Verantwoordelijke ministers en daarmee ook het parlement lijken blind te moeten varen. Op bijna alle terreinen ontbreekt informatie over de gang van zaken van beleid in de uitvoering. Of beleid wel of niet en waarom dan wel of niet wordt uitgevoerd, daar is weinig tot geen zicht op.”

Pagina 9 – 16: Hier worden de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen van LNV, SZW, VROM, EZ en Justitie besproken. Frappant is daarbij de volgende tekst bij de toets van LNV, die later in diverse andere bewoordingen wordt herhaald. “Stap A3 (-) maakt deel uit van de eerste stap ‘goede probleem- en omgevingsanalyse van het LNV-kwaliteitsplan (-). Echter, de nadere uitwerking geeft niet aan dat het hier gaat om een actieve eigen inbreng van direct betrokkenen, laat staan dat het duidelijkheid verschaft over de wijze waarop de raadpleging van de betrokkenen plaatsvindt. In het algemeen wijst deze stap op de noodzaak van een acceptatie-analyse (hoe groot is de kans dat de doelgroep zich verzet tegen het voorgenomen beleid) en dat de kenmerken van het uitvoerend en handhavend apparaat dienen te worden geïnventariseerd.”

P. 17-19: Het hoofdstuk dat handelt over de conclusie heeft als titel: ‘Conclusie: een papieren werkelijkheid’ en begint als volgt: “Uit de reacties van het ministerie van Justitie op de motie-Van Thijn c.s. blijkt dat verscheidene ministeries zich sinds halverwege de jaren ‘90, met het ministerie van Justitie als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van het wetgevingsproces, inspannen om uiteenlopende, aanvullende instrumenten te ontwikkelen. Deze instrumenten hebben de bedoeling om de departementale opstellers van nieuwe regelgeving (de zogenaamde dossierhouders) door de voorbereidingsfase te coachen en hen op deze wijze zoveel mogelijk in staat te stellen om in een zo vroeg mogelijk stadium van het beleidsproces te anticiperen op potentiële ongewenste (neven-)effecten van de voorgenomen wet- en regelgeving. Het inventariseren van de mogelijke bananenschillen op het beleids- en wetgevingspad vindt plaats door de voorgenomen wetgeving aan betrokkenen, waaronder uitvoerenden, voor te leggen.”

Verder op p. 17: “Echter, de vier vragen waaruit deze toets bestaat (-) laten zien dat de nadruk overduidelijk ligt op het willen inventariseren van het eerste type effecten die hoofdzakelijk betrekking hebben op een zo goed mogelijke inschatting van bijvoorbeeld de toekomstige handhavingsinzet en daaruit volgende kosten voor de overheid. Dit betekent dat de huidige toetsen een expliciet causaal verband missen tussen de inventarisatie van de (neven-) effecten die voortkomen uit de uitvoeringspraktijk en die het gevolg zijn van sturing, waardoor de causale keten tussen uitvoerend handelen en de finale situatie (maatschappelijke procestoestand) niet kan worden overzien. Uitvoerders worden weliswaar geraadpleegd, maar de nadruk ligt daarbij op het inventariseren van de kans van spontane naleving oftewel acceptatie van de wet in wording. De raadpleging levert bijvoorbeeld informatie op over de vraag hoeveel het de overheid gaat kosten, indien er weerstand optreedt. De toetsing van voorgenomen regelgeving door de uitvoerders heeft weinig tot niets te maken met het verbeteren van de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de maatschappelijke ‘outcome’ van de wet in wording. De toetsing van de ‘effecten’ van de voorgenomen wetgeving levert geen inzicht in de effectiviteit en het oplossendvermogen van de overheid, maar is gericht op het inventariseren van afbreukrisico door invoerings- en nalevingsproblemen. Dit zou een verklaring kunnen zijn voor het moment waarop uitvoerders, ook uit de handhaving, worden geraadpleegd, namelijk voordat een voorgenomen wet definitief is vastgesteld, maar nadat is besloten wat precies de maatschappelijk ongewenste situatie is en dat die situatie met nieuwe wetgeving als instrument bestreden moet worden. Een dergelijke raadpleging levert vermoedelijk (met zekerheid kan dit niet uit de aangeleverde stukken worden geconcludeerd, aangezien het slechts gaat om blanco ‘checklists’ en protocollen) weinig kwalitatieve input (kwantiteit zegt niet alles over kwaliteit). Zonder dergelijke input is het niet mogelijk om de kennis van de uitvoerders van de uniciteit van het beleidsterrein waarbinnen zij actief zijn (of simpelweg, hetgeen alle uitvoerders als ‘algemeen bekend’ beschouwen, maar waarvan achteraf blijkt dat het de onwetende beleidsmaker nooit heeft bereikt) te benutten en daarmee (idealiter) de mogelijkheid (ook slaagkans en niet alleen pakkans!) te vergroten dat maatschappelijke doelen van een wet daadwerkelijk bereikt worden.”

Pagina 19: “Wat precies de wijze en mate van betrokkenheid van de uitvoerders is, blijft om die reden vaag. Dit geldt ook voor de relatie tussen de mogelijke betrokkenheid en de bijdrage aan de uitvoerbaarheid van de voorgenomen wetgeving. De meerwaarde van de raadpleging van de uitvoerenden zoals deze middels de huidige toetsen plaatsvindt, blijft daarom ongewis. Deze constateringen komen in grote lijnen overeen met de bevindingen van de Algemene Rekenkamer in het rapport ‘Handhaven en Gedogen’.”

Pagina 20: De Aanbevelingen van hoofdstuk 4 beginnen met: “Uit de raadplegingen van de uitvoerders door de Vaste Commissie van Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat (zie 28 831 A, bijlage 2) en uit bijdragen van de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en de Raad van State aan de discussie rond de kloof tussen beleid en uitvoering, blijkt dat het met name politici (leden van het Kabinet én Staten-Generaal) wordt aangerekend dat beleid zich opstapelt in de uitvoering, in veel gevallen niet wordt uitgevoerd en als het wel wordt uitgevoerd er onduidelijkheid bestaat over de vraag of het een verdienste is van het gevoerde beleid dat maatschappelijke problemen zijn opgelost. Volgens de eerder genoemde ‘insiders’ heeft dit te maken met een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens; een overwaardering van beleidsvorming en een onderwaardering voor de uitvoering; een te geringe aandacht voor evaluatie en verantwoording; en het onvermogen om lessen van het verleden te leren. De ambtelijke U&H-toets zal hier in zijn huidige vorm onvoldoende soelaas tegen bieden. Om op adequate wijze te waken over de kwaliteit van wetgeving en in dat kader het toetsen van de uitvoerbaarheid van voorgenomen wetgeving, dient een bredere definitie van uitvoerbaarheid te worden gehanteerd.”

Pagina 22: “Het erkennen van de bovengenoemde knelpunten en overnemen van de gedane suggesties, moet een fundamenteel andere aanpak opleveren. Zo moeten uitvoerders niet langer uitsluitend gevraagd worden om op basis van een zeer voorlopig vormgegeven wet de mogelijke gevolgen van de invoering voor de overheid in beeld te brengen, maar op basis van hun kennis concrete inbrengen te leveren om inhoudelijke en procesmatige struikelblokken weg te nemen gedurende het gehele beleids- en wetgevingsproces (inclusief de verantwoordings- en bijsturingsfase) en daarmee daadwerkelijk een bijdrage te leveren aan het maken van een betere wet (lees: uitvoerbare, haalbare en behoorlijke wet) of een beter passend alternatief dat wel zichtbaar de gewenste effecten voor de burger oplevert. Daarnaast zijn ook beleidsambtenaren nodig die nieuwsgierig zijn naar de eigen kwaliteit, professionaliteit en rationaliteit van de uitvoering en het belang daarvan weten te waarderen, maar vooral ook politici die in staat zijn om in samenspel met relevante betrokkenen op basis van eenduidige, juiste, tijdige, volledige en goed georganiseerde informatie per geval na te gaan of nieuwe wetgeving wel het gepaste instrument is en dus ook durven te besluiten om naar alternatieven te zoeken.”

Visitatiecommissie Hoekstra, maart 200712

Inleiding
Na de Securitel-affaire, waarin het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op 30 april 1996 Nederland veroordeelde wegens nalatigheid in het vertalen van Europese richtlijnen in Nederlandse wetgeving, heeft de Visitatiecommissie Grosheide onderzoek gedaan naar de staat van het wetgevende werk op een aantal ministeries. Zij produceerde o.m. het rapport Regels en risico’s (januari 2000) en Van wetten weten (april 2002). Bij besluit van 4 oktober 2005 is vervolgens de Visitatiecommissie juridische functie en wetgeving ingesteld, hier kortheidshalve aangeduid als de Visitatiecommissie Hoekstra. Deze bracht in maart 2007 rapport uit onder de titel Met recht verbonden. Verslag van de interdepartementale Visitatie Juridische functie en Wetgeving.

Terwijl de Visitatie Grosheide zich toelegde op het proces van wetgeving, plaatst de Visitatie Hoekstra – door concentratie op de juridische functie – de uitvoering van wetgeving centraal. Zij richt zich vooral op de wijze waarop uitvoeringsorganisaties worden betrokken bij het opstellen van wetgeving en op hetgeen er gebeurt met hun inbreng. Daarmee ligt dit rapport in het verlengde van het zojuist besproken document van de Vaste Commissie uit de Eerste Kamer.

De commissie Hoekstra wijdt het gehele hoofdstuk 4 (p. 37 e.v.) aan de uitvoering van wetgeving en begint met de zin: “Veelvuldig en van verschillende zijde wordt erop gewezen dat wetgeving soms niet of slecht uitvoerbaar is. (-) Een manier om te waarborgen dat bij het ontwerpen van wetgeving aandacht wordt geschonken aan uitvoerbaarheid is het vroegtijdig betrekken van uitvoerende instanties bij het wetgevingsproces.”

Eigenlijk zou ik hier moeten stoppen. Als na alle nota’s en rapporten vanaf 1990 in maart 2007 nog steeds zulke zinnen in een onderzoeksrapport staan, waar zijn we dan toch mee bezig? Maar ik reserveer mijn commentaar voor Hoofdstuk III en IV en vervolg met meer bevindingen van de commissie Hoekstra.

Commentaar van de commissie Hoekstra
Belangrijk is dat de commissie Hoekstra de uitvoering door decentrale overheden om (niet nader geduide) praktische redenen buiten beschouwing heeft gelaten. Ik betreur dat en kom daar in Hoofdstuk IV op terug.

Het onderzoek is gebaseerd op zogeheten zelfevaluaties van de ministeries. Overigens was de commissie Hoekstra niet lijdelijk in het overnemen van de aan haar geleverde rapportages. Zij voerde daarnaast zelfstandig gesprekken ter toetsing van hetgeen aan haar was toegeleverd. Ik laat buiten beschouwing in hoeverre deze inmiddels gebruikelijke methode van zelfevaluaties valide resultaten oplevert, maar het voelt goed aan dat de commissie de opvatting van de ministeries, namelijk dat zij uitvoerende instanties tijdig en serieus inschakelen, relativeert (p. 38) met de opmerking: “In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd met vertegenwoordigers van uitvoerende en handhavende instanties wordt dit positieve beeld op een aantal punten genuanceerd. Van tijdige betrokkenheid is lang niet altijd sprake. Het komt regelmatig voor dat ontwerp-regelgeving op een laat moment wordt voorgelegd, waardoor er weinig tijd is voor een goede beoordeling en bovendien de ruimte om nog wijzigingen door te voeren gering is. Waar wel de gelegenheid is om tijdig opmerkingen in te brengen blijkt de politieke en ambtelijke leiding van een ministerie daarvoor niet altijd gevoelig te zijn. (-). Het is dan ook niet merkwaardig dat in de gesprekken een aantal keren is opgemerkt dat uitvoerende en handhavende instanties al in de beleidsfase betrokken zouden moeten worden omdat in die fase al belangrijke keuzes worden gemaakt. Overigens gebeurt dat soms ook. Gewezen wordt daarbij op het mogelijke nadeel dat het onderwerp in die fase nog onvoldoende is uitgekristalliseerd om een oordeel over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te kunnen geven.”

Ik vraag de geïnteresseerde lezer om de laatste zin goed te bestuderen. Hier zit een van de systeemfouten die ik in Hoofdstuk IV onder de loep zal nemen.

De commissie werkt de relatie tussen beleid en wetgeving als volgt nog verder uit (p. 39): “Een voorstel tot regelgeving vormt de uitdrukking van eerder gemaakte keuzen. De commissie heeft eerder vastgesteld dat aandacht voor de juridische dimensie in de beleidsvormende fase van groot belang is. Zij voegt daaraan toe dat dit evenzeer geldt voor aspecten van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Expertise op deze terreinen dient dus vroeg genoeg te worden ingeschakeld, om te voorkomen dat slecht uitvoerbare of moeilijk handhaafbare regelgeving tot stand komt. De inbreng van uitvoerende en handhavende instanties in deze vroege fase zou kunnen bestaan in het opstellen van verschillende uitvoerings- en handhavingsscenario’s, zo mogelijk voorzien van een kostenplaatje. (-) Gelet op het bovenstaande acht de commissie het aangewezen dat – waar dit nog niet geregeld is – het onderwerp uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (inclusief de consultatie van uitvoerende en handhavende instanties) verplicht en expliciet onderdeel gaat uitmaken van de startnotitie.”

Dit heeft de volgende achtergrond. De commissie Grosheide had aanbevolen om voor het begin van elk wetgevingtraject een startnotitie op te stellen. Daarin staat dan het doel, de projectorganisatie, de werkwijze, de tussenproducten, de betrokken instanties, de communicatie, de risicoanalyse et cetera. Zo’n startnotitie zou volgens de commissie Grosheide een geschikt instrument zijn om de binnen- en de buitenwereld met elkaar in contact te brengen. De notitie is een verantwoordingsdocument dat de keuze voor regelgeving onderbouwt. Zij fungeert voorts als een soort plan van aanpak voor het te volgen wetgevingstraject. De commissie Hoekstra borduurt daarop voort met de stelling dat de betrokkenheid van uitvoerende en handhavende instanties in een vroegtijdig stadium via die startnotitie verzekerd zou moeten worden. Ook hierop kom ik in Hoofdstuk IV terug.

Het komt mij overigens voor dat de commissies Grosheide en Hoekstra met deze aanbevelingen (er zij een startnotitie en zet daarin dat je die uitvoerende en handhavende instanties er vroegtijdig bijhaalt) als het ware opnieuw codificerend normatief (maar nu separaat voor elk ministerie) het gat vullen dat Justitie in 1993 heeft getrokken door deze kwaliteitseis toen, ondanks de nota Zicht op wetgeving, te laten vallen. Maar het is toch de vraag of vijftien jaar lang deze zaak overlaten aan het goeddunken van de diverse ministeries hiermee kan worden gecompenseerd.

Tot slot nog een opmerking van de commissie Hoekstra. Zij stelt terecht de vraag of meer aandacht voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid in de startnotitie voldoende is. Het is de commissie opgevallen dat de stem van de justitiabelen zelf, burgers, bedrijven, instellingen, in het proces niet of nauwelijks wordt gehoord. “Daarom worden mogelijk belangrijke signalen misgelopen. Verwacht mag worden dat de doelgroep zelf, ook al heeft deze wellicht haar eigen belangen en ook al spreekt deze niet altijd met één mond, een goed zicht heeft op de mogelijkheden en onmogelijkheden van (nieuwe) regelgeving.” De commissie verbindt daaraan overigens niet de aanbeveling om burgers via de startnotitie vroegtijdig bij het ontwerpen van regelgeving te betrekken.

Slot

Ik laat het hierbij. Dit Hoofdstuk II was bedoeld om drie zaken te onderstrepen.

In de eerste plaats, dat de aandacht voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid een groeiproces is geweest dat ongeveer in 1990 is begonnen.

In de tweede plaats, dat het onderwerp deel uitmaakt van de agenda van de meest gezaghebbende organen in ons land. Met opzet ben ik niet ingegaan op vele andere studies, in vakbladen e.d., over dit onderwerp. Niet omdat daarin geen verstandige observaties zouden staan, maar om te voorkomen dat het mengen van studies van de meest vooraanstaande organen uit ons bestel met meningen van mensen buiten dat bestel, het zicht op de ernst van de materie zou vertroebelen. Van hun meningen hoeft men zich immers niets aan te trekken. Maar van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman, de WRR, het SG-Overleg, de Vaste Commissie voor BZK en de Hoge Colleges van Staat en van de commissie Hoekstra kan men bezwaarlijk zeggen dat ze allemaal niet goed wijs zijn of toevallig hun dag niet hadden toen ze hun rapporten maakten.

In de derde plaats, dat het om een problematiek gaat die in een herhaling van dezelfde zetten steeds weer opnieuw bij de kop wordt gepakt. Zonder enig uitzicht op een afdoende oplossing. Elke studie beziet de materie op zichzelf en/of casuïstisch. Geen rapporteur benadert het holistisch en vanuit het historische perspectief. In stukken van 2006 en 2007 leest u dezelfde bevindingen en dezelfde aanbevelingen als in alle documenten die vanaf 1991 zijn geproduceerd.

De combinatie van deze drie punten baart om die reden zorgen. Als vooraanstaande organen uit ons politiek-bestuurlijk-adviserend-ambtelijk bestel zichzelf repeterend en in steeds zorgelijker bewoordingen een probleem bespreken dat maar niet wordt opgelost, dan wordt het tijd om de alarmknop in te drukken.

Ga naar Hoofdstuk III.
________________________________________
1. Ministerie van Justitie, Zicht op wetgeving, Tweede Kamer 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2.
2. Algemene Rekenkamer, Wetgeving: organisatie, proces en produkt. Tweede Kamer 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2.
3. Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Tweede Kamer 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2.
4. WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, 2004.
5. Perverse effecten zijn: strategisch gedrag dat strijdig is met professioneel gedrag, meer bureaucratie, blokkeren van innovatief gedrag en ambities, aantasting van professionele habitus.
6. Er verschijnen berichten in de media over het relatief hoge aantal onverzekerden in de zorg, vroeger noemden we zo’n verschijnsel ‘typisch Amerikaans’.
7. Algemene Rekenkamer, Handhaven en gedogen. Tweede Kamer 2004-2005, 30 050, nrs. 1-2.
8. Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau. Tjeenk Willink 1998.
9. SG-Overleg, In dienst van het Rijk. Naar een volgende fase van vernieuwing van de Rijksdienst, ministerie van Algemene Zaken, juli 2006.
10. Onderstaande opsomming is ontleend aan het hierna te bespreken rapport van de Vaste Commissie Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer.
11. Dit gegeven heeft mij jaren geleden al gebracht tot de uitspraak dat de politiek zelf de belangrijkste veroorzaker is van de belangrijkste maatschappelijke problemen.
12. De oplettende lezer heeft kunnen constateren dat bijna alle hier genoemde studies in maart van enig jaar zijn verschenen. Is dat toeval?