Staatkundige beschouwingen Europa Een federaal Europa

Een federaal Europa

Juni 2007 was weer een gemiste kans voor Europa. De regeringsleiders herbevestigden in Brussel dat een federaal Europa geen toekomst heeft. Alleen de Belgische premier Guy Verhofstadt en diens minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht bleven trouw aan hun visie op de best denkbare staatkundige constellatie van Europa en pleitten – opnieuw vergeefs – voor een federaal verband.

Tot aan het Verdrag van Maastricht van februari 1992 (de geboorteakte van de Europese Unie) was Nederland fervent voorstander van de federale staatsvorm. Maar door de ook toen al aanwezige tegenkrachten te miskennen en het eigen enthousiasme voor de federale formule te interpreteren als een Europese consensus1, ging het helemaal fout: de overgrote meerderheid van de lidstaten wees een federaal verband af. Sindsdien durft Nederland dat begrip niet meer op tafel te leggen. Sterker nog: langzaam ontstond een bijna anti-Europasfeer, zich manifesterend in kloeke en manhaftige verklaringen van ministers dat ‘Brussel’ geen grote broek moest aantrekken, dat we te veel aan ‘Brussel’ betaalden en dat dit geld dus terug moest komen.

In de loop van de jaren negentig en in de eerste jaren van deze eeuw ventileerden kabinet en Tweede Kamer een niet-aflatende stroom negatieve interpretaties over ‘Brussel’. Vlak voor het referendum over de Europese grondwet in de zomer van 2005 kwamen ze even een paar uur de straat op om in en rond het centrum van Den Haag een paar folders over de Europese gedachte uit te delen, om vervolgens met al dan niet gespeelde verbijstering vast te stellen dat ze oogstten wat ze hadden gezaaid: een anti-Europastemming. Overigens laten diverse analyses achteraf zien dat daaraan geen principiële afwijzing van de Europese gedachte ten grondslag lag, maar veeleer een combinatie van verschillende factoren, zoals het tanende vertrouwen van de samenleving in de overheid, het zich niet gerespecteerd en erkend weten door die overheid, de zorgen over de effecten van een aantal grootschalige stelselwijzigingen en – uiteraard – de door de politiek zelf gezaaide angst voor een te machtig ‘Brussel’.

Eén keer eerder in onze politieke geschiedenis propageerde Nederland met kracht een federale staatsvorm. Namelijk bij de Rondetafelconferentie van 27 december 1949, ter gelegenheid van de overdracht van de soevereiniteit aan de Verenigde Staten van Indonesië. In het kort de gebeurtenissen op een rij.

In haar beroemde decemberrede van 6 december 1942, beloofde koningin Wilhelmina vanuit Londen dat de verhouding tussen Nederland en de koloniën na de oorlog niet meer dezelfde zouden zijn. Zonder overigens met zoveel woorden te spreken over onafhankelijkheid, zelfbewind of autonomie. Zij kwam niet verder dan: “Ik stel mij voor, zonder vooruit te loopen op de adviezen der Rijksconferentie, dat zij zich richten zullen op een Rijksverband, waarin Nederland, Indonesië, Suriname en Curaçao tezamen deel zullen hebben, terwijl zij ieder op zichzelf de eigen, inwendige aangelegenheden in zelfstandigheid en steunend op eigen kracht, doch met den wil elkander bij te staan, zullen behartigen.”2 Voor wat hierna volgt, is het van belang erop te wijzen dat twee essentiële kenmerken van federalisme besloten liggen in deze belofte, namelijk zelfstandigheid en solidariteit.

Voor Soekarno en Hatta was dat (door mij gecursiveerde zinsdeel) voldoende om twee dagen na de capitulatie van Japan op 17 augustus 1945 de onafhankelijke Republik Indonesia uit te roepen. Rechtens een irrelevante zaak, maar om die reden nog niet zonder politieke betekenis. Men begon zich gewapenderhand tegen Nederland te verzetten en bereikte akkoorden. Die liepen niettemin uit op enkele politionele acties, waarna ten slotte – mede onder grote druk van de internationale rechtsorde – onderhandelingen over onafhankelijkheid begonnen. Tijdens die besprekingen liet Nederland weliswaar de gedachte van enig Rijksverband varen, maar hield het onverkort vast aan een federale staatsvorm. De Republik Indonesia werd een van de vijf deelstaten, terwijl de Molukken deel uitmaakten van de deelstaat Oost-Indonesië.

Waarom deze vasthoudendheid? Omdat in de top van de Nederlandse overheid toen nog degelijke kennis aanwezig was van het unieke karakter van een federale staatsvorm: die waarborgt niet alleen de soevereiniteit van het geheel, maar ook van de delen. Dat was niet alleen van belang omdat Atjeh en andere geografische eenheden van dat enorm uitgestrekte Indonesië met zijn ruim tweehonderd volkeren, culturen en talen hun soevereiniteit wensten te behouden, maar vooral ook de Molukken. Nederland had via het KNIL een bijzondere band met de Molukken en wilde niet dat deze grote eilandengroep onder het juk van een eenheidsstaat zou worden gebracht. Zo ontstond in december 1949 een federaal Indonesië en werd de onafhankelijkheid niet alleen politiek, maar ook rechtens een feit.

Toch begon Soekarno meteen daarna, al in januari 1950, de federale staat te ontmantelen, op weg naar de eenheidsstaat die altijd zijn bedoeling was geweest. Na een paar maanden zagen de Molukken hun soevereiniteit in gevaar komen. Op 25 april 1950 richtten zij de RMS op: de Republiek der Vrije Molukken. Net zoals de actie van Soekarno en Hatta was dat rechtens irrelevant, maar ook hier politiek niet van betekenis ontbloot. Tot op de dag van vandaag bestaat er een RMS-regering in ballingschap, al is haar invloed op de gebeurtenissen in Indonesië van weinig of geen betekenis.

Wat gebeurde overigens na die 25 april, de datum waarop de Molukkers jaarlijks het feest van hun (mentaal-politieke, maar niet erkend-juridische) onafhankelijkheid vieren? Welnu, Soekarno sloopte in hoog tempo de federatie en richtte op 8 augustus 1950 de eenheidsstaat op. En de Molukken? Die gingen vechten, werden van Ambon verdreven naar Seram, waar hun leider dr. Soumokil in 1964 werd gevangengenomen en in 1966 geëxecuteerd3.

Deze uiteenzetting over de inspanningen van Nederland om een Indonesische federatie te creëren, beoogt het contrast te tekenen met de huidige Nederlandse houding inzake Europees federalisme. Is het angst voor andere, machtiger lidstaten, dat gloedvolle betogen pro een federaal Europa al jaren ontbreken? Of is het een gebrek aan kennis over wat een federale staat eigenlijk is en kan? Waarschijnlijk beide. Zo niet in België. Daar zijn durf voor een federaal pleidooi en kennis van zaken wél in hoge mate aanwezig.

Er bestaat overigens niet één soort federale staat. Er zijn ongeveer vijf verschillende modellen. Interessant is bijvoorbeeld de Belgische grondslag tegenover die van de Verenigde Staten. In het Amerika van de achttiende eeuw zochten de delen naar een overkoepelend geheel: bestaande geografische eenheden creëerden een overkoepelende federale staat en stonden daaraan bevoegdheden naar boven toe af. In het België4 van de twintigste eeuw zocht het overkoepelend geheel de delen: de staat splitste zich op in geografische delen en droeg daaraan bevoegdheden naar beneden toe af, een proces dat overigens nog steeds gaande is. Zo heeft België nu niet minder dan zes parlementen en regeringen5, met in totaal ongeveer zestig ministers (afhankelijk van verkiezingen e.d. kan het getal fluctueren). Uit een oogpunt van kostprijs een dure grap. Maar voor de benodigde politieke stabiliteit en economische groei (vooral van en door Vlaanderen) een product van uitzonderlijk staatsmanschap.

Hoe verschillend federaties ook kunnen zijn, op één punt komen ze alle overeen: de soevereiniteit berust niet uitsluitend bij het geheel, bij de ‘centrale’ overheid, maar ook bij de delen. Federalisme betekent soevereiniteit delen (‘sharing of sovereignty’). Dit houdt in dat geen enkele soevereiniteit eenzijdig kan ontnomen worden door de andere soevereine partners in de federatie. Niettemin blijven (Nederlandse) politici beweren dat met een federale staatsvorm een superstaat wordt gecreëerd die alles top-down gaat regelen. Dat is barre onzin, gebaseerd op een gebrek aan staatsrechtelijke kennis, toch al niet een van de sterkste punten van de huidige generatie Nederlandse politici.

De Europese Unie (EU) verkeert in een vergelijkbare situatie als het achttiende-eeuwse Amerika: zeer heterogene geografische eenheden zoeken naar een overkoepelend geheel dat autonoom functioneert en dat tegelijk recht doet aan de wens om de soevereiniteit van de delen te behouden. Merkwaardig genoeg neemt men op die zoektocht al jaren een verkeerde weg, namelijk die van de intergouvernementele samenwerking. Daarin zit zeker wel een mate van overkoepeling, maar dit besturingssysteem vormt juist een directe bedreiging van de nationale soevereiniteiten.

De essentie van het intergouvernementele besturingssysteem is dat het de regeringsleiders zijn die de politieke beslissingen nemen: de bestuurders bedrijven politiek. Dat is fundamenteel onjuist. Politieke afwegingen horen in parlementen plaats te vinden. De gouvernementen (besturen) horen die uit te voeren. Dit omkeren is een systeemfout. En (de ernstige kwalijke gevolgen van) een systeemfout kan (kunnen) nimmer op instrumentele wijze, bijvoorbeeld door de inzet van het subsidiariteitsbeginsel, gerepareerd worden.

Deze systeemfout is de oorzaak van de problemen sinds de verdragen van Maastricht 1992 en Nice 2003. In de beginjaren van de Europese gedachte was het onvermijdelijk dat enkele bestuurders leidinggaven aan de creatie van samenwerking op Europees niveau. Men vergat echter tijdig om te schakelen en die Europese samenwerking te baseren op politieke waarden in plaats van op bestuurlijke technieken. Niet het Europees Parlement, gesecondeerd door de nationale parlementen, heeft het primaat, maar de Europese Raad van regeringsleiders, gesecondeerd door de Europese Commissie. Dat is dubbelop voeding geven aan het ‘besturiseren’ van de politiek. En dat gaat altijd fout.

Dat zien we ook in eigen land. Sinds de jaren zeventig is de Tweede Kamer gaan meebesturen in plaats van het volk te vertegenwoordigen. De Kamer reageert op de agenda van de regering en is niet meer in staat een eigen, duale politieke agenda te maken op basis van een samenlevingswens. Individuele Kamerleden zijn elke dag op de tv om als ‘minister’ het volk te vertellen wat er zou moeten gebeuren of nagelaten. En als een kabinet honderd dagen met ‘het volk’ gaat praten, de Kamer links en rechts passerend op het eigen terrein, namelijk dat van het contact met de samenleving, is men boos en verbijsterd. En vooral onthand: immers, al die tijd scheidt het kabinet geen beleid af, dus heeft de Kamer niets te doen. Vooral deze verslaving aan meebesturen illustreerde de politieke leegheid van de Kamer zelf. Maar dit terzijde.

We hebben in de EU de facto al een federaal systeem, dat echter op een verkeerde manier wordt aangestuurd. Niet van onderop vanuit de samenstellende delen van de politieke vertegenwoordigingen, maar van bovenaf door bestuurders die met elkaar politieke deals maken. Dat ontmantelt het subsidiariteitsbeginsel: lidstaten moeten negatieve energie ontwikkelen om tegen te houden wat hen niet zint in plaats van constructief materiaal aan te dragen dat de eenheid in verscheidenheid en de verscheidenheid in eenheid dient.

Het lijdt geen enkele twijfel dat Europa ooit een normale federale staatsvorm zal krijgen. Dat is de enige staatsvorm die van toepassing is omdat hij – het kan niet vaak genoeg gezegd worden – soevereiniteit van het geheel en van de delen waarborgt. Wanneer die federale vorm er zal zijn, is de grote vraag. Maar gelet op de pure slechtheid van het huidige besturingssysteem, gevoegd bij het gegeven dat politieke systemen bijna alleen maar willen leren door een grote crisis, acht ik het denkbaar dat we dat snel zullen meemaken.

Voor hen die meer willen weten over de essentie van een federale staatsvorm verwijs ik naar:

• de website van H.G. Tombeur: voor zijn studie Definitie en Waarde van Federalisme;
• de bijdragen Federalisme, federaties en de Europese Unie en De Europese Unie tussen instrumenten en symbolen van H.G. Tombeur, beide te vinden in de Internationale Spectator van het Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, resp. de nummers van september 2004 en september 2002 en op zijn website;
• de afscheidsrede van prof. dr. Wilfried Dewachter getiteld Federalisme onder condities van pariteit en particratie;
• het boek Het Vlaams Manifest van Patrick Dewael, Van Halewyck 2002, geschreven in zijn functie van minister-president van de Vlaamse regering;
• de studie van de Spinelli-groep (Europese sociaal-democratische parlementariërs) van januari 2001, onder de titel Manifest voor een Nieuw Federalisme, te vinden onder.
________________________________________
1 Zie daarover ook Peter van Walsum, Verder met Nederland, De kritische terugblik van een topdiplomaat. Balans 2001.
2 Uit: Gert Oostindie en Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Deel I, p. 36. Amsterdam University Press 2001.
3 Weinigen weten dat Erik Hazelhoff Roelfzema, ‘soldaat van Oranje’, in z’n eentje met wapens naar Seram vloog om de Molukkers te helpen. Die actie is mislukt.
4  De ruimte ontbreekt om hier de politieke achtergronden van de gedurfde staatkundige hervormingen van België sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw uit de doeken te doen.
5 Respectievelijk voor de ‘centrale’ overheid, Vlaanderen, Wallonië, het Frans-sprekende landsdeel (Brussel en Wallonië, een Duits sprekend deel nabij de Duitse grens en het Brusselse stadsgewest.