Commissie Gemeentewet

door Leo Klinkers

Op de algemene ledenvergadering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in juni 2006 presenteerde de Commissie Toekomst Lokaal bestuur (commissie Bovens) de studie Wil tot verschil. Gemeenten in 2015. Dat rapport is een pleidooi voor versterking van de gemeentelijke autonomie en voor meer differentiatie in de werkwijze en structuur van gemeenten.

Vervolgens gaf de VNG begin 2007 opdracht aan de Commissie Gemeentewet en Grondwet (commissie Van Aartsen) om op basis van de studie van de commissie Bovens wetsartikelen te ontwerpen, voor zowel Gemeentewet als Grondwet, die een dergelijke versterking van de autonomie en differentiatie van werkwijze en structuur zouden kunnen dienen. De opdracht luidde als volgt:

"1. De commissie dient de concrete belemmeringen in wet- en regelgeving in kaart te brengen die gemeenten hinderen bij het invullen van hun autonome positie en het realiseren van lokale differentiatie.
2. Vervolgens dient de commissie waar nodig met voorstellen tot wijziging van de Gemeentewet en eventueel de Grondwet te komen om deze belemmeringen op te heffen.”

De commissie Van Aartsen rapporteerde reeds in juni 2007 met de studie De eerste overheid. Die bevat een goed geformuleerd en krachtig pleidooi voor een structurele kanteling van het gewicht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van rijk naar gemeenten. Kanteling in die zin dat de commissie stelt dat het rijk zich in hoofdzaak zou moeten richten op Europa, en de bevoegdheden tot besluitvorming aangaande de lokale overheid bij die lokale overheid zou moeten leggen: “De gemeente is de eerste uitkijkpost van de overheid in een turbulente samenleving.” (p. 8)

Om te vervolgen met: “Gemeenten voelen zich als de brandweerman die het vuur wil blussen, maar geen water heeft. (-) Gemeenten willen en moeten veel, maar kunnen niet. Om gemeenten de ruimte te geven en hen in de gelegenheid te stellen invulling te geven aan de behoefte van mensen aan overzicht en de menselijke maat is een kanteling van de staat nodig. We moeten af van de impliciete afspraak dat het rijk de hoogste overheidslaag is en decentrale overheden dienen uit te voeren. De gemeente moet niet langer worden gezien als een lagere overheid; zij is in onze optiek de eerste overheid. Het gebouw van de staat begint bij de gemeenten; burgers lopen het huis van Thorbecke binnen door de deuren van de gemeenten.” (p. 9)

In de ogen van de commissie is de lokale overheid in 2015 de dragende bestuurslaag. Zij schrijft in dat verband: “Sterke gemeenten als eerste overheid die de autonome ruimte en beleidsvrijheid hebben om hun opgaven zonder bemoeienis van medeoverheden te realiseren, dat is het principe van de gekantelde staat.” (p. 13)

Deze revolutionaire taal stelt het sinds 1850/1851 (Provinciewet/Gemeentewet) bestaande concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat ter discussie. De heersende leer is dat wij via provincies en gemeenten autonome macht over het land spreiden (decentralisatie), maar dat deze decentrale overheden zich voegen naar de inzichten van het rijk als ‘het algemeen belang’ dit vereist (eenheid). Wat de commissie Van Aartsen lijkt te bepleiten, is lokale autonomie op zichzelf, dus zonder mogelijke interventie van een centraal machtswoord. Ik blijf hier buiten de onvermijdelijke discussie die deze stellingname tot gevolg zal hebben en richt de aandacht op een van de afgeleide consequenties van de redenering van de commissie Van Aartsen, namelijk de noodzaak tot ingrijpen in het gemeentelijk bestel.

De commissie beschrijft met welgekozen woorden hoezeer gemeenten (en daarmee ook hun burgers) lijden onder het feit dat ze financieel aan handen en voeten zijn gebonden en bestuurlijk geen deuk in een pakje boter kunnen slaan, omdat altijd wel weer een andere overheid zich ermee bemoeit (p. 8: provincies voeren armoede- en veiligheidsbeleid en het rijk heeft een minister voor wijkaanpak!). Ontwarring van het kluwen van overheden is een stelling die al vele malen door andere commissies is betrokken, maar de commissie Van Aartsen heeft daarvoor een nieuw argument: het regeerakkoord van februari 2007 wil toewerken naar maximaal twee overheden die voor een overheidstaak bevoegd zijn. Dat is niet eerder vertoond en kan aan de vervolgactiviteiten van deze studie een positieve wending geven.

Om gemeenten in staat te stellen de eerste overheid te zijn, adviseert de commissie Van Aartsen twee hoofdwegen. Ten eerste het creëren van grotere gemeenten, met minder of zonder hulpstructuren (lees: zonder WGR-constructies) - alleen grotere gemeenten zijn volgens de commissie in staat tot waarachtig autonoom en gedifferentieerd beleid, als gevolg waarvan de noodzaak tot veelvoudige bestuurlijke bemoeienis (de zogeheten bestuurlijke drukte) wegvalt. Ten tweede constitutionele versterking door verankering van het lokaliteitsbeginsel in de Grondwet; de huidige Grondwet spreekt namelijk alleen impliciet over lokale autonomie, zonder daarvoor expliciete bescherming te bieden.

Terzijde: in de uitwerking van de redenering over de constitutionele versterking verwijst de commissie Van Aartsen naar het initiatiefvoorstel Halsema, dat het mogelijk wil maken dat rechters wetten toetsen aan de Grondwet. Nederland is een van de weinige landen die een dergelijke toetsing (nog) niet kent. Ook de Nationale Conventie heeft zich hierover gebogen, alsook over de vraag of die toetsing zou moeten worden opgedragen aan een nieuw op te richten Constitutioneel Hof. Zie voor meer informatie hierover op deze website onder Staatscommissie Herziening Grondwet.

In de grote reeks geschriften over de bestuurlijke organisatie sinds de komst van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950 is dit rapport van een uitzonderlijke kwaliteit. In de argumentatie ter onderbouwing van de twee hierboven genoemde hoofdwegen ontbreekt slechts één element: de commissie ziet over het hoofd dat in de komende tien jaar meer dan de helft van de gemeenten te maken krijgt met een daling van de bevolkingsomvang. Voor de meeste gemeenten zal gelden dat ze überhaupt alleen nog maar kunnen groeien door herindeling: de natuurlijke aanwas slinkt (minder geboorten, meer sterften) en met immigratie zullen de gaten niet kunnen worden opgevuld (zie ook het Kenniscentrum voor Bevolkingsdaling en Beleid). De onvermijdelijke omslag van de politiek van de groei naar de politiek van de krimp, zal vergezeld gaan van een omslag in het denken in kwantiteit naar kwaliteit. Precies datgene wat de commissie Van Aartsen voor de grote, constitutioneel versterkte gemeente van het jaar 2015 in gedachten heeft. Dit demografisch gedreven argument zou alsnog mogen worden meegenomen in de verdere discussie over het rapport van de commissie Van Aartsen. Het leidt overigens geen twijfel dat dit zal gebeuren, nu een van de leden van die commissie, Ank Bijleveld-Schouten (toen nog burgemeester van Hof van Twente), op 22 februari 2007 werd benoemd tot staatssecretaris op Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In die functie heeft zij in april 2007 een advies gevraagd (zie elders op deze website) aan de Raad voor het Openbaar bestuur en aan de Raad voor de Financiële Verhoudingen over de bestuurlijke en financiële gevolgen van de structurele bevolkingsdaling. Zo zullen beide dossiers, mede door tussenkomst van de Kenniskamer Bevolkingsdaling van BZK, ongetwijfeld met elkaar worden verweven.

Wat ik overigens nog miste in het rapport van de commissie Van Aartsen was een verwijzing naar het concept van de ‘200 grote gemeenten’ dat in de jaren zeventig door professor Troostwijk werd gelanceerd. Daar gaat de bestuurlijke indeling van ons land uiteindelijk naartoe. De opstelling van kabinet en VNG is tot nu toe die van de geleidelijkheid: gemeentelijke herindeling vindt voornamelijk plaats op basis van de eigen wil van betrokken gemeenten. Dat beleid wordt krachtens het regeerakkoord van februari 2007 (zie hoofdstuk VI) voortgezet, hoewel de discussienotitie van minister Remkes van 2 mei 2006 (Maatwerk in het middenbestuur) nog de taal bevatte van een van bovenaf geregisseerde ingreep in het provinciale niveau, met onvermijdelijke, door het rijk afgedwongen grootschalige gemeentelijke herindelingen als neveneffect. Nu het regeerakkoord die ingreep in het middenbestuur niet vermeldt en ook ten aanzien van de Randstad niet verder gaat dan het voorstel om voor dat gebied een urgentieprogramma op te zetten, zal herindeling vooralsnog alleen geschieden als daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat. Ook al wenst de VNG zich niet te begeven op het pad van een heilloze discussie over het gewenste aantal gemeenten in de toekomst, de argumentatie van de commissie Van Aartsen, gevoegd bij de demografische trend van de structurele daling van de bevolking, zouden wel eens kunnen gaan fungeren als hefboom naar een versnelde herindeling tot circa 200 grote gemeenten. Het lijkt me verstandig om het concept van Troostwijk alvast maar eens uit de archieven van de VNG te plukken.

Ten slotte verwijs ik naar het blad Basis, nr. 1/2008, waarin Hedda Post een uitgebreid interview heeft met Jozias van Aartsen over diens rapport.