Staatkundige beschouwingen Nederland Grondwetsherziening Aanloop Staatscommissie Grondwet

Aanloop Staatscommissie Grondwet

door Leo Klinkers

In dit stuk beschrijf ik gebeurtenissen en ontwikkelingen in de aanloop naar de instelling van een Staatscommissie ter herziening van de Grondwet.

Nationale Conventie
Het rapport van de Nationale Conventie van oktober 2006 onder de titel Hart voor de publieke zaak heeft de belangstelling voor de maatschappelijke en juridische betekenis van de Grondwet hernieuwd. De aanbevelingen op dat punt zijn onderbouwd door een voorstudie Een Grondwet voor de 21e eeuw van de Werkgroep Grondwet van de Conventie met duidelijke indicaties voor de aard en omvang van de taak om de Grondwet opnieuw tegen het licht te houden.

Vanuit de Nationale Conventie vooralsnog geen nieuwe tekst
De combinatie van weinig tijd en een hoge mate van complexiteit heeft ertoe geleid dat de werkgroep niet een tekstvoorstel voor een nieuwe Grondwet heeft kunnen ontwerpen. Niettemin heeft een van de leden, Jan Willem Sap1, zich op dat pad begeven. Hij schreef op eigen titel een ontwerp voor een nieuwe Grondwet, inclusief een preambule en een hoofdstuk algemene bepalingen.

De problematiek van een preambule
De werkgroep besteedde veel tijd aan de discussie over de preambule. Daarbij speelden vooral de volgende vragen:

• Moet er een preambule komen? Daarover waren de meningen binnen en buiten de Nationale Conventie zeer verdeeld.
• Zo ja, hoort die dan een verwijzing te bevatten naar een opperwezen, en/of naar het Koningshuis? Daarover waren de meningen nog meer verdeeld.

Het is de verdienste van een van de leden, Roel Kuiper2, dat een viertal verschillende versies van een preambule het licht heeft doen zien, voorzien van een uitgebreide toelichting over de wenselijkheid, functie en status van een preambule.

Voorstudie van de werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie
De voorstudie is een elegant, in wijsheid geschreven document dat voldoende elementen bevatte om in het Coalitieakkoord 2007 het voorstel tot instelling van een staatscommissie over te nemen en aldus van een politieke basis te voorzien. Behalve gedachten over een aanpassing van het tamelijk moeilijke systeem tot wijziging van de Grondwet heeft de werkgroep, bestaande uit de leden Zoethout, Kuiper, Ramadan, en Sap zich in de voorstudie gebogen over:

• de functie en het karakter van de Grondwet in onze huidige en toekomstige samenleving;
• over het netelige vraagstuk of een nieuwe Grondwet een ‘preambule’ en een hoofdstuk ‘Algemene Bepalingen’ zou moeten hebben;
• of de grondrechten wijziging moeten worden gewijzigd en of de eigen verantwoordelijkheid van burgers binnen een Grondwet zou moeten worden verankerd;
• of de Grondwet zou moeten toestaan dat rechters wetten toetsen aan de Grondwet, iets wat in bijna alle landen van Europa het geval is. In het kader van dat laatste punt speelde tevens de vraag of daarvoor een nieuw Constitutioneel Hof zou moeten worden opgericht.

Regeerakkoord 2007
In het Coalitieakkoord van februari 2007 van het kabinet Balkenende IV en in zijn reactie van 4 december 2007 op dat rapport van de Nationale Conventie heeft het kabinet dus te kennen gegeven dat de Grondwet weer eens onder de loep zal worden genomen. In het akkoord staan enkele voorstellen die ontleend zijn aan het eindrapport van de Nationale Conventie. Een vijftal aanbevelingen van de Conventie omtrent de Grondwet was voor de coalitiepartners CDA, PvdA en ChristenUnie aanleiding om in het akkoord op pagina 17 het volgende te formuleren: “Ten aanzien van de Grondwet, waarvan de laatste algehele herziening 25 jaar geleden van kracht is geworden, wordt door een staatscommissie advies uitgebracht over onder meer (niet limitatief) de voor- en nadelen van een preambule, de toegankelijkheid voor burgers, en de verhouding tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten, zoals het recht op eerlijke procesgang (fair trial) en het recht op leven.”

Symposium over de Grondwet
In afwachting van de mogelijke instelling van een Staatscommissie organiseerde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden op 27 februari 2008 een symposium onder de titel De onzichtbare Grondwet. Het symposium stond in het teken van het feit dat de laatste grondwetsherziening 25 jaar geleden plaats vond. De toelichting op dat symposium bevat onder meer de volgende zinnen: "Tot op heden is de Grondwet nauwelijks bekend bij een breed publiek. De laatste algehele herziening van de Grondwet was in 1983, maar tot maatschappelijk vertoog heeft dat echter niet geleid. De Grondwet blijft als het ware onzichtbaar. Het vijfentwintig jarig jubileum van de Grondwet in zijn huidige vorm is voor het kabinet aanleiding om het belang van de Grondwet de komende periode extra te benadrukken."

Toespraak minister Guusje ter Horst op 27 februari 2008
Tijdens het symposium hield minister Guusje ter Horst een toespraak. De minister was niet bevreesd om in een zaal vol staatsrechtgeleerden de Grondwet als flets en archaïsch te duiden. Ook durfde ze het aan om de vraag te stellen of het niet tijd zou worden om de Grondwet te voorzien van een preambule met basiswaarden, een onderwerp dat de gemoederen zeer zal doen oplopen. Zeer belangrijk was haar aandacht voor de vraag of de Grondwet leeft in onze huidige multiculturele samenleving. De samenleving is sinds 1985 zoveel pluriformer en individualistischer geworden, met groepen mensen met totaal verschillende levenshoudingen, afkomst en cultuur, dat het legitimeert opnieuw naar de Grondwet te kijken. Dus naar een herziening die zou kunnen leiden tot een document van zodanig hoogwaardige regels dat het ook herkend en erkend kan worden door mensen die in de loop van de recente decennia in ons land zijn komen wonen. Naast de idee van een preambule omarmde de minister ook een van de voorstellen van de werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie om een beginhoofdstuk Algemene Bepallingen op te nemen. De minister besloot met de opmerking: "Het veranderen van de inhoud van de Grondwet alleen is niet voldoende om deze de zichtbaarheid en de kracht te geven die ze verdient. Belangrijker nog zijn de beleving, de bewustwording en de interpretatie van de Grondwet. In het onderwijs, in de inburgeringcursus en in de wijken." Om die reden kiest ze voor een tweesporenbeleid. Niet alleen de instelling van een Staatscommissie, maar daarnaast ook beleid met een educatieve en instructieve functie om de Grondwet tot leven te brengen in de harten en hoofden van de burgers.

Hoofdredactioneel commentaar NRC van 28 februari 2008
De dag na het symposium was een deel van het hoofdredactioneel commentaar in NRC Handelsblad van 28 februari 2008 (p. 9) gewijd aan de toespraak van de minister. Daarin wordt gesteld dat het kabinet overspannen verwachtingen koestert van een opfrisbeurt en een wervende preambule. "De Grondwet is namelijk met reden niet zo eenvoudig: ze is immers de afgelopen twee eeuwen door politieke strijd tot stand gekomen. Meningsverschillen over de huidige tekst verdwijnen niet door een simpele redactie."

Ik vrees dat de redactie daarin gelijk heeft. Als ik me de discussies binnen de Nationale Conventie van slechts 14 personen weer voor de geest haal, dan hebben we 9 maanden lang over dit soort zaken gediscussieerd en kwamen uiteindelijk niet verder dan de aanbeveling dat het goed zou zijn een nieuwe staatscommissie in het leven te roepen. Inhoudelijk konden we geen knopen doorhakken. Als straks het hele land zich met die discussie gaat bemoeien wacht ons nog een spannende tijd.

Maar de werkgroep blijft alert
In NRC Handelsblad van 6 maart 2008 laat de werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie (Carla Zoethout, Roel Kuiper, Jan Willem Sap, bij die gelegenheid bijgestaan door Sophie van Bijsterveld) zien dat ze graag voorop blijft lopen in de discussie. In het artikel Zorg dat de Grondwet richtinggevend wordt geven ze vijf argumenten waarom het toevoegen van een preambule aan de Grondwet dat document een bredere en bewustere functie in de samenleving kan geven. Voorts ontzenuwen ze een viertal argumenten waarvan tegenstanders van een preambule zich doorgaans bedienen.

De Commissie Gemeentewet en Grondwet - De eerste overheid
Nog een andere impuls mag hier niet onvermeld blijven. In 2007 verscheen het rapport van de Commissie Van Aartsen, getiteld De eerste overheid. Die Commissie bepleit een wijziging van de Grondwet die het mogelijk moet maken dat gemeenten daadwerkelijk de eerste overheid in onze samenleving zijn omdat het leven zich nu eenmaal primair afspeelt binnen gemeenten. Om die taak en rol te kunnen waarmaken zouden gemeenten meer fundamentele bevoegdheden moeten ontvangen, en dat vereist een ingreep in de Grondwet. Elders op deze website staat een commentaar op dat rapport. Ook kunt u een beschouwing zien over de relatie tussen dit rapport en gemeentelijke herindeling.

Zie verder de website van de rijksoverheid over de Grondwet en Statuut.

________________________________________
1.   Jan Willem Sap is universitair hoofddocent Europees recht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.
2.   Roel Kuiper is bijzonder hoogleraar Reformatorische Wijsbegeerte aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en sinds 2007 lid van de Eerste Kamer voor de ChristenUnie.