Debat in de Senaat

door Leo Klinkers (20-03-2008)

Inleiding
Op 18 maart 2008 debatteerde de Eerste Kamer over de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Die was al op 18 december 2007 met algemene stemmen in de Tweede Kamer aangenomen.

Sinds enige jaren hanteert de Eerste Kamer het instrument van het zogeheten themadebat. Daarin zien we de grote kracht van de Senaat: beschouwende diepgang, genuanceerde benadering, partijonafhankelijke opstelling, eruditie, wijsheid en samenlevingsinzicht. Voor degenen die het gooi- en smijtwerk van de Tweede Kamer niet langer beschouwen als het geven van politieke leiding aan het land, zijn dergelijke debatten een lust voor oog en oor. Een ijkpunt van politieke beschaving, dat door de drang tot het meebesturen van de Tweede Kamer vanaf medio jaren zeventig, allengs uit het feitelijk functioneren van die Kamer is verdwenen, om plaats te maken voor de persoonlijke presentatie in het licht van de camera’s.

Het debat van 18 maart 2008 spitste zich toe op de vraag in welk opzicht en in welke mate bestuurlijke herindeling een nuttige en noodzakelijke bijdrage levert aan verrijking en versterking van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Timmerman-Buck

Terzijde merk ik op dat aan het slot van het debat de voorzitter, mevrouw Timmerman-Buck, nog even de kanttekening plaatste dat de regering heeft toegezegd geen onomkeerbare besluiten te nemen over de inkrimping van het adviesstelsel. Over dat onderwerp heb ik verslag gedaan in Nota Vernieuwing Rijksdienst (4). In mei 2008 komt de regering met een nieuwe probleemanalyse en dan gaat de Eerste Kamer opnieuw in debat over de omvang en reikwijdte van de krimp van dat stelsel. Bezie in dat verband ook de motie Putters.

Zie voor een zeer lezenswaardig verslag op hoofdlijnen het stuk Senaat vraagt aandacht voor goed bestuur in Nederland. De liefhebbers die graag de details zien kunnen doorklikken naar het stenogram.

Kern van het debat
In algemene zin bestendigt de Eerste Kamer de politieke lijn die sinds enige jaren in ons land geldt: geen gemeentelijke herindelingen afdwingen van bovenaf, laat het van onderop groeien, zorg voor vitale autonome gemeenten, en blijf voor eventuele vraagstukken die lokaal niet kunnen worden opgelost de oplossing zoeken in samenwerking.

Maar door deze beschouwingen heen was er toch ook wel ruimte voor een streven naar grotere, regionaal georiënteerde gemeenten, met name in de Randstad. Overigens niet zonder indringende waarschuwingen van met name Hans Engels (D66) om bij eventueel noodzakelijke schaalvergroting van het lokale bestuur de menselijke maat niet kwijt te raken. Ook had de Senaat aandacht, met name onderstreept door Kim Putters (PvdA), voor het feit dat recentelijk studies zijn verschenen die de al meer dan vijftig jaar durende discussie over de bestuurlijke organisatie in een nieuw daglicht plaatsen.

Terzijde vermeld ik die studies: Commissie Bovens, Wil tot Verschil, Gemeenten in 2015, Commissie Kok, Advies Versterking Randstad, Commissie Van Aartsen, De Eerste Overheid.

Een voorspelbaar scenario doemt op
Echter, het bleef bij vermelding van het bestaan van die rapporten. De Eerste Kamer is nog niet aan toe aan een beschouwing over de mogelijk ingrijpende betekenis van die studies, zeker als binnenkort ook de rapportage van de Commissie d’Hondt verschijnt. In dit stadium van het debat over de bestuurlijke organisatie heeft de Senaat nog geen visie ontwikkeld op een voorspelbaar scenario in de nabije toekomst. Ik heb dat al kort geschetst in Bevolkingsdaling en gemeentelijke herindeling, maar zet een en ander ook in dit verband op een rij:
• tussen 2005 en 2025 geraken 260 van de 443 gemeenten in een krimp van de bevolking, waarvan 130 van de 223 die minder dan 20.000 inwoners hebben;
• de Commissie Van Aartsen bepleit met een goede reeks van argumenten dat de gemeenten hun rol als Eerste Overheid alleen kunnen spelen als ze daarvoor een nieuwe grondwettelijke basis krijgen; als dat plaatsvindt acht de Commissie een grondige opschaling van de bestuurlijke organisatie een noodzakelijke aanvulling om het gemeentelijke bestuursniveau te verheffen tot een daadwerkelijke Eerste Overheid; graag verwijs ik naar het blad Basis, nr. 1/2008, waarin Hedda Post een uitgebreid interview heeft met Jozias van Aartsen over diens rapport.
• mede naar aanleiding van een van de adviezen van de Nationale Conventie is het kabinet (maart 2008) is bezig met het treffen van voorbereidingen tot het instellen van een Staatscommissie ter herziening van de Grondwet;
• het kabinet stopt bijzonder veel politieke aandacht en geld in versterking van de economische betekenis van de Randstad in Europees verband; de Commissarissen van de Koningin, alsmede de burgemeesters van de grote steden, in de Randstad hebben het kabinet al in oktober 2005 - door het publiceren van een Manifest - laten weten dat één Randstadprovincie bij hen niet op bezwaren stuit.

Welnu, voeg dat bij elkaar en we zien een mengsel dat legitimeert tot de voorspelling dat we binnen enkele jaren een onstuimige bestuurlijke herindeling tegemoet gaan. Het overgrote deel van (met name de kleine) gemeenten zal niet meer kunnen groeien, anders dan door herindeling. Om kwalitatief goede voorzieningen te kunnen blijven garanderen zal er een dringende behoefte ontstaan aan het behoud van een zeker volume aan inwoners, arbeidskrachten en inkomsten. Dat kan alleen via het creëren van grotere bestuurlijke eenheden. Met het vooruitzicht dat een wijziging van de Grondwet aan het grondvlak van de samenleving, de gemeenten, een geheel nieuw bevoegdhedencomplex gaat toekennen, wordt de frustratie van die noodzaak tot opschaling gecompenseerd. Wellicht leidt deze betrekkelijk voorspelbare ontwikkeling tot het concept van de zogeheten ‘200 gemeenten van Troostwijk’, een idee dat in de jaren zeventig door Professor Troostwijk in discussie was gebracht, maar ergens in een la is verdwenen.

Terzijde merk ik op dat deze voorspelbare ontwikkeling het uiterste gaat vergen van intelligent besturen. Ik plaats deze opmerking in het licht van wat ik noem ‘het Ganzedijksyndroom’. Kort toegelicht: de combinatie van bevolkingsdaling en migratie in Oost-Groningen bracht wethouder Ruud Hietbrink (PvdA) van Reiderland in maart 2008 tot het besluit om de kern Ganzedijk (ongeveer 60 woningen waarvan een aantal verpauperd, met bewoners die een onevenredig groot beslag leggen op de Wmo-middelen en op de politiezorg) te gaan slopen. Dat is een voorbeeld van een intelligente bestuurlijke beslissing, ook al is het pijnlijk voor de bewoners die naar elders moeten. De provincie draaide dat besluit terug. Dat is een niet-intelligente bestuurlijke beslissing. In heel Nederland zal dit vraagstuk zich gaan voordoen. Alsook het probleem dat gemeenten zich gaan verdringen om de onafwendbare krimp van hun bevolking te compenseren met concurrerende maatregelen om inwoners en arbeidskrachten aan te trekken. Ze beseffen niet dat ze allemaal in dezelfde steeds legere vijver vissen en aldoende de gemeente belasten met desinvesteringen. De liefhebbers verwijs ik naar het Kenniscentrum voor Bevolkingsdaling en Beleid. Daar vindt u enkele studies over dit onderwerp hebben geschreven.

In het artikel Krimp aan de randen van Nederland van Marieke van Twillert in NRC Handelsblad van 22 maart 2008 vraagt Peter Bertholet, directeur van de WGR-regio Parkstad Limburg, zich terecht af waar men zich in Groningen druk over maakt. Parkstad Limburg, de regio van zeven gemeenten tussen Heerlen en Kerkrade ervaart als eerste streek in ons land sinds medio jaren negentig de gevolgen van structurele daling van de bevolking, gevoegd bij een grotere vergrijzing en ontgroening dan elders in het land plaatsvindt. Daar moet men de komende jaren 800 woningen slopen. Dat is nog eens andere koek. De vraag is: hoe komt het dat de provincie Limburg, anders dan die van Groningen, die sloopplannen niet tegenhoudt? Dat komt omdat men daar een stuk verder is in de opbouw van intelligent bestuurlijk reageren op deze structurele demografische verschuivingen die zich de komende jaren over heel Nederland gaan uitstrekken. Dat is terug te voeren op een project Vergrijzing, ontgroening en bevolkingsdaling dat ik in 2004/2005 - in opdracht van de Ontwikkelingsmaatschappij Parkstad Limburg - heb geleid naar de vraag hoe die regio problemen als gevolg van die demografische verschuivingen kan opvangen en nieuwe kansen kan benutten. Het eindresultaat is vervat in een studie Parkstad Limburg: een proeftuin voor innovatieve producten en diensten. Mede naar aanleiding daarvan is regionaal besloten de geplande woningbouw aanzienlijk terug te schroeven. Peter Bertholet zegt in genoemd artikel dat die planning is teruggebracht van 12.000 naar 2.500 (netto na sloop). Dat klopt niet helemaal. In wezen gaat het om 2.000 en die zijn de som van het hoge scenario van 1.200 en 800 zorgwoningen, die eigenlijk al in die 1.200 zitten. In de regio begint inmiddels het besef te ontstaan dat de werkelijke ontwikkeling eerder volgens het laag dan volgens het hoog scenario verloopt en dat de 2.000 (of zo men wil 2.500) waarschijnlijk richting nul bijgesteld moet worden. Waarom ga ik hier zo uitvoerig op in? Omdat dit het scenario is - jaren geleden al een en andermaal voorzien door collega Wim Derks in voornoemd Kenniscentrum - dat voor zeer veel meer andere regio's gaat gelden. En dat vereist intelligent bestuur.

Wat gaan de Commissies d'Hondt en Lodders ons brengen?
Op 27 november 2007 stelde het kabinet twee commissies in: de Interbestuurlijke taskforce gemeenten, ook wel genoemd de Commissie d'Hondt, en de Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies onder leiding van mevrouw Lodders-Elfferich. de Commissie d'Hondt heeft onder meer tot taak de decentralisatievoorsstellen uit het bestuursakkoord van rijk en gemeenten Samen aan de slag van juni 2007 verder uit te werken. De Commissie Lodders moet dat doen voor de uitvoering van een soortgelijk akkoord tussen rijk en provincies in 2008. Het gaat in deze vooral om de Commissie d'Hondt.

Het rapport van de Commissie d’Hondt zal op 4 juni 2008 verschijnen. Het is de vraag of deze commissie, anders dan de Commissie Van Aartsen, wel aandacht heeft voor de ontwikkeling van de bevolkingsdaling als een demografisch-gedreven argument dat de discussie over de bestuurlijke organisatie in een nieuw daglicht gaat plaatsen. Als de Commissie d’Hondt dit oppakt, en misschien de definitieve stoot geeft aan het proces zoals ik dat voorspel, dan heeft dat waarschijnlijk grote gevolgen voor andere bestuurslagen. Een sterk verkleinde groep (van wellicht slechts 200) grote gemeenten, door een grondwetsherziening voorzien van een zelfstandig complex van bevoegdheden, zal de vraag stellen in hoeverre er dan nog WGR-regio’s nodig zijn. Dan vervalt de stelling van menig lid van de Senaat dat bovenlokale problemen door middel van samenwerking moeten worden opgelost. Die gemeenten houden dan zelf hun broek op. In plaats van versterking van deze vierde bestuurslaag ligt het meer voor de hand te veronderstellen dat deze gaat verdwijnen. Dat zal zeker gelden voor de acht WGR-plus regio’s. Er zal hoogstens behoefte blijven aan wat bilaterale samenwerkingen.

Ook rijst dan de vraag of je voor zo’n kleine groep gemeenten twaalf provincies nodig hebt. Als dan het bestuurlijke middenveld gaat schuiven in de richting van bijvoorbeeld vijf provincies, rijst daarna de vraag naar de positie van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

We gaan een spannende nieuwe fase van het bestuurlijke organisatie tegemoet. En dat zonder dwang of sturen van bovenaf.