Commissie Lodders

door Leo Kliinkers (01-04-2008)

Inleiding

Tineke_Lodders

De Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, ingesteld in november 2007, heeft op 17 maart 2008 met haar rapport Ruimte, Regie en Rekenschap advies uitgebracht aan de minister van BZK over de decentralisatievoorstellen waar het de provincies betreft. De opdracht was concrete decentralisatievoorstellen voor provincies te inventariseren op de beleidsterreinen van de ministeries van VROM, V&W, EZ, LNV en OCW waarbij de samenhang tussen beleidsruimte en financiële verantwoordelijkheid nadrukkelijk punt van aandacht was. Daarnaast is de commissie gevraagd te onderzoeken hoe invulling kan worden gegeven aan de in het akkoord rijk – provincies 2008 afgesproken inzet van € 600 mln. aan provinciale middelen waarmee voor datzelfde bedrag een besparing op de rijksbegroting in de jaren 2009 – 2011 zou kunnen worden gerealiseerd.

Onderdeel van de opdracht van de commissie was het creëren van draagvlak voor de uitvoering van het advies en voor het nog af te sluiten bestuursakkoord 2009 – 2011 bij de provincies en de betrokken departementen. De commissie is gevraagd haar werkproces open en transparant te organiseren. Zij was ‘gemengd’ omdat zowel rijk als provincies er in waren vertegenwoordigd.

Achtergrond
De commissie was ingesteld omdat het rijk er met het IPO niet in was geslaagd een meerjarig bestuursakkoord te sluiten met afspraken over decentralisatie zoals in het Coalitieakkoord van 2007 was bepaald. De commissie moest die plooien glad strijken, in die zin dat zij een klimaat moest scheppen dat het mogelijk zou maken dat rijk en provincies (weer) afspraken konden gaan maken over een bestuursakkoord.
De commissie stelt dat in de afgelopen decennia de rol en positie van de provincies voor een belangrijk deel zijn uitgekristalliseerd, maar dat de verantwoordelijkheden tussen rijk en provincie nog niet altijd goed verdeeld zijn. "Daarnaast komt het voor dat rijk en provincies zich laten belemmeren door beelden over elkaar: het rijk twijfelt aan de doorzettingsmacht van provincies en provincies vinden dat het rijk zich te veel met hen bemoeit. Dit staat het maken van afspraken in de weg. Het voornemen van het rijk om deze kabinetsperiode voor € 800 mln. een beroep op de provinciale middelen te doen, heeft de besprekingen tussen rijk en provincies over een bestuursakkoord evenmin goed gedaan."

De commissie beklemtoont de noodzakelijke aanwezigheid van wederzijds vertrouwen als basis voor een goed functionerende overheid: ruimte geven die dingen te doen, die van elkaar worden verwacht. "Duidelijkheid over focus en kerntaken van de provincie hoort daarbij. Een goede verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk, provincies en gemeenten is een andere onmisbare voorwaarde. Decentralisatievoorstellen moeten in dit licht worden bezien en een verbetering zijn ten opzichte van de huidige situatie. De commissie heeft ook gezocht naar nieuwe omgangsvormen en vormen van samenwerking die de gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven kunnen verbeteren. Rijk en provincies zijn geen gescheiden werelden maar vormen samen met gemeenten onderdeel van één overheid die effectief, efficiënt en democratisch gelegitimeerd doet wat de samenleving nodig heeft."

Diagnose
De commissie constateert dat er nu nog te vaak een eenduidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk en provincies ontbreekt. Bijvoorbeeld omdat bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid niet bij één overheidslaag liggen. "De oorzaak hiervoor ligt in decentralisaties die in de jaren negentig hebben plaatsgevonden en die leidden tot een ‘puppet on a string’-situatie: het rijk hevelde een taak en/of middelen over naar provincies, maar gaf niet de bijbehorende beleidsvrijheid. Met gouden koorden bleven de provincies verbonden aan de nationale overheid."

"De commissie constateert voorts dat het rijk daardoor nu vaak nog via uitvoeringsregels meestuurt, waardoor de aandacht bij provincies en gemeenten noodzakelijkerwijs meer uitgaat naar het voldoen aan de uitvoeringsregels dan naar het bereiken van maatschappelijk resultaat. Bovendien is een andere consequentie van deze diffuse verantwoordelijkheidsverdeling een uitdijende controletoren van verantwoordingssystemen en dubbel toezicht. Daardoor gaat te veel menskracht en tijd verloren voor zinvoller activiteiten. Ook leidt de combinatie van afwezigheid van voldoende beleidsruimte en onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tot afschuifgedrag van provincies en tot gescheiden werelden binnen die ene overheid. Daarbij betekent verantwoordelijkheid: zorgen dat resultaten worden geboekt én de consequenties nemen als dat niet zo is. In situaties van onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling verschuift de aandacht van het bereiken van gezamenlijke doelen naar het verdedigen en veiligstellen van posities." Dat vindt de commissie ongewenst.

Remedie
De commissie adviseert om de provincies de volle verantwoordelijkheid (en daarmee bedoelt ze dus inclusief de daarbijhorende bevoegdheden) voor het bovenlokale en regionale ruimtelijk-economisch beleid inclusief cultuur oftewel voor het regionale omgevingsbeleid. De provincies zouden zich dus moeten gaan beperken tot de aandacht voor het ruimtelijk-economische terrein, inclusief de cultuur.

Provinciale herindeling?
Met dit advies hoopt en verwacht de commissie Lodders dat er een einde komt aan de steeds weerkerende discussie over nut en noodzaak van de provincies. Ik denk dat dit ijdele hoop is. De druk op een herindeling van het middenbestuur neemt alleen maar toe. Het is een kwestie van wachten, bijvoorbeeld op een kabinet dat wel de idee van het Manifest van de Holland Acht omarmt. Bovendien schets ik elders dat de ontwikkelingen op het gebied van de bevolkingsdaling zeer waarschijnlijk gaan leiden tot gemeentelijke herindelingen van onderop. En wel op zo'n schaal dat er een nieuwe, te weten een demografisch-gedreven argumentatie ontstaat om het aantal provincies en hun takenpakket opnieuw onder de loep te nemen. Waarna ook opnieuw de vraag aan de orde kan komen naar de rol en positie van WGR-regio's. Wat dat betreft neemt de Commissie Lodders al een voorschot op de evaluatie van de werking van de WGR die in 2010 (zij stelt voor om het al te doen in 2009) gaat plaatsvinden door te stellen dat verdergaande decentralisatie van bevoegdheden aan provincies bepaalde (zeker de verkeers- en vervoersbevoegdheden) van WGR-regio's beter kunnen overgaan naar de provincies.