Themacommissie Ouderenbeleid



door Leo Klinkers (26 januari 2008)

Inleiding
In de rubriek Werkwijze van de Tweede Kamer beperk ik me vooralsnog tot het volgen van het proces van reflectie dat de Tweede Kamer in 2007 is begonnen naar aanleiding van de motie Schinkelshoek. Die zoektocht naar een nieuwe cultuur en wellicht ook een nieuwe structuur is van groot gewicht. Na de Grondwet is het Reglement van Orde het document dat de orde der staatkundige ontwikkelingen bepaalt. Wie de orde beheerst, de voorzitter dus als eerste burger van het land, beheerst alles. De zeggenschap over de inrichting van de besluitvorming is bepalend voor wat de samenleving aan geboden en verboden ontvangt. In 2002-2003 is die orde aangepast op een manier die aan de ogen van vele staatkundige experts ontsnapt is. Dat ging als volgt.

Voorgeschiedenis
In de begroting van het ministerie van VWS voor 2003 kondigde de regering aan om een strategische verkenning te doen van de coördinatie van het intersectoraal ouderenbeleid. Deze verkenning raakte het beleid van niet minder dan negen ministeries, en kan dus met recht en reden een interdepartementale kwestie worden genoemd. Dit plan van de regering bracht het Kamerlid mevrouw Vietsch (CDA) ertoe op 27 november 2002 een motie in te dienen waarin zij te kennen gaf dat het ouderenbeleid ook in de Tweede Kamer integraal behandeld zou moeten worden. De motie vroeg de instelling van een interdepartementale commissie Ouderenbeleid, met de opdracht aandacht te besteden aan de vele problemen die samenhangen met de vergrijzing. Het zou moeten gaan over alle elementen van ouderenzorg waarmee de overheid bemoeienis heeft.

Let op de vetgedrukte woorden integraal en alle. De structuur van de TK kent geen stelsel dat daarvoor geschikt is. Vroeger hadden we wel bijzondere commissies die zich meer in het bijzonder met één bepaald onderwerp bezighielden (bv. jeugd), maar na afschaffing daarvan (omdat ze door hun permanente en niet tijdelijke grondslag niet echt bevielen van een eindproduct) kennen we alleen het stelsel van de zogeheten vaste commissies. Die behandelen de dagelijkse stroom voorstellen van ministers, reactief, en gaan niet proactief op zoek naar politiek geïndiceerde grondslagen voor beleid.

De motie Vietsch leidde op 15 april 2003 tot een aanpassing van het Reglement van Orde die het mogelijk maakte themacommissies in te stellen (TK 28 822, nr.2). Vervolgens heeft de Kamer op 24 juni 2003 (TK 28 923, nr. 1) besloten tot instelling van twee themacommissies, te weten voor Ouderenbeleid en voor Technologiebeleid. Met de tweede is het niet goed afgelopen, door allerlei omstandigheden zoals onder meer ziekte van haar voorzitter. Die commissie heeft daarom ook geen eindrapport geproduceerd.

De Themacommissie Ouderenbeleid in actie

De Themacommissie Ouderenbeleid kreeg als voorzitter het oudste Kamerlid, Niny van Oerle (CDA). Deze commissie heeft ruim twee jaar midden in de samenleving gesproken met alles en iedereen die enige bijdrage zou kunnen leveren aan de compositie van een politiek georiënteerd ouderenbeleid. Zij introduceerde geheel nieuwe (experimentele) werkwijzen om zich tot de samenleving te wenden, zoals het combineren van werkbezoeken op talrijke plekken in het land met rondetafelgesprekken op locatie, het gebruik van een group-facilityroom, de inzet van een internetsite/internetforum, deelname 50plus-beurs, openbare procedurevergaderingen, generatieforum en advisering door een viertal adviesraden (VROM-raad, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), Gezondheidsraad (GR) en Sociaal-Economische Raad (SER)).
Let wel: de regering was tegelijk bezig om met een interdepartementale werkgroep van ambtenaren zelf een beleidsmatig georiënteerde ouderenbeleid op te zetten. Dat resulteerde in mei 2005 in de nota Ouderenbeleid in het perspectief van de vergrijzing (ministerie VWS). Opmerkelijk in deze bijzondere interdepartementale prestatie is het titelblad met de tekst van een bekende Beatles melodie When I am 64. Maar ik ga verder aan deze regeringsnota voorbij, omdat het in deze rubriek niet zozeer gaat om de inhoud van dat beleid, als wel om het staatkundige fenomeen van de themacommissie.

Mijn interesse voor de Themacommissie Ouderenbeleid komt voort uit twee zaken: 1) het feit dat zij werd ingesteld, in afwijking van de structuur van de Kamer met zijn vaste commissies, en 2) de opdracht om naar de samenleving toe te gaan en dat ook daadwerkelijk te doen. Als auteur van Beleid begint bij de samenleving keek ik met stijgende waardering naar de werkwijze van de commissie. Toevallig was ik in die periode ook belast met het project Vergrijzing, Ontgroening en Bevolkingsdaling in Parkstad Limburg, en had om die reden ook inhoudelijke relaties met de Themacommissie, maar als bestuurskundige die tientallen jaren de werkwijze van de Kamer in de gaten houdt was het fenomeen Themacommissie op dat moment voor mij het belangrijkste. Met een dergelijke Themacommissie doet de Kamer haar primaire taak: het volk vertegenwoordigen in een duale positie, dus met het gezicht naar de samenleving en met de rug naar het kabinet. Dat, in tegenstelling tot hetgeen zich afspeelt in vaste commissies, namelijk meebesturen met de regering, dus met het gezicht naar de regering en met de rug naar de samenleving.

Het eindrapport van de Themacommissie Ouderenbeleid

Eind 2005 bood de voorzitter van de commissie, Niny van Oerle, het eindrapport Lang zullen we leven aan aan de toenmalige voorzitter Weisglas, in de oude zaal van de Tweede Kamer. Tja, en daar, op dat moment, kwam dat prachtige product in botsing met de geldende orde van de TK. Anders dan de Themacommissie voorstelde, namelijk een integrale behandeling van het rapport in aanwezigheid van alle betrokken bewindslieden (een logisch verzoek omdat de opdracht was geweest de zaak integraal te bestuderen en alle elementen van ouderenzorg mee te nemen), kon de heer Weisglas niets anders mededelen dan dat het document verder de 'normale' procedure van het vaste commissiestelsel zou volgen. Dat hield in dat dit integraal opgezette rapport netjes in stukjes zou worden geknipt, elk stukje toegespitst op één sectoraal of subsectoraal aspect van deze nota, passend in de structuur van het vaste commissiestelsel. De bij Reglement van Orde doorgevoerde principiële vernieuwing van de werkwijze van de Kamer liep vast in de oude structuur.

Door allerlei omstandigheden, onder andere het aftreden van de regering, heeft de plenaire behandeling van Lang zullen we leven pas plaatsgevonden op 23 en 24 januari 2008. Niny van Oerle, inmiddels niet meer lid van de Tweede Kamer, was daar als gast bij aanwezig. Bij haar binnenkomst - ik zat op de publieke tribune - herinnerde ik me een klein bericht in de Volkskrant van 25 maart 2006. De betreffende journalist omschreef Niny van Oerle als de meest onbekende en minst geciteerde backbencher van de Kamer. Kennelijk wist hij niet hoeveel mensen betrokken zijn geweest bij de compositie van het rapport, allemaal personen die Van Oerle kennen als een zeer bewogen en actieve parlementariër. Dat ze ook in de Kamer bepaald geen onbekende was bleek bij die binnenkomst op 23 januari 2008 vlak voor de aanvang van het debat. Niet alleen de aanwezige Kamerleden omhelsden haar, maar ook de bodes en het andere personeel van de Kamer.

En toen kwam een olifant met een hele grote snuit ....

Op 13 september 2007 bood het Presidium van de Tweede Kamer aan de Kamer De Evaluatie Reglement van Orde 2007 die in opdracht van de Commissie voor de Werkwijze was verricht door het Onderzoeks- en Verificatiebureau (OVB) van de Kamer. Zowel de Commissie voor de Werkwijze als het Presidium hadden al ingestemd met de aanbevelingen van dit rapport. De evaluatie behandelt de ervaringen met de openbare procedurevergaderingen, het rapporteurschap, de initiatiefnota's, het hoofdlijnendebat en de werking van de twee Themacommissies. Vooral die van Ouderenbeleid. Maar als we bezien hoe die evaluatie is opgezet rijzen vraagtekens over de validiteit ervan. Het was een interne aangelegenheid, beperkt tot het peilen van het gevoelen van de Kamer zelf over het effect van voornoemde instrumenten sinds een aantal wijzigingen van het Reglement van Orde sinds 2004. Waar de evaluatie het heeft over de Themacommissie Ouderenbeleid blijkt de 'peiling' nog beperkter te zijn. Er staat onder meer: "Paragraaf 6.3. behandelt namelijk, in tegenstelling tot de paragrafen 3 van de voorgaande hoofdstukken, niet een eerdere kamerbrede evaluatie van wijzigingen in het Reglement van orde, maar het behandelt een interne schriftelijke evaluatie door uitsluitend themacommissieleden en themacommissiestaf."

Dunner is nauwelijks mogelijk. Als er een evaluatie had moeten plaatsvinden, dan had men van buiten naar binnen moeten werken. De ervaringen en meningen van de betrokken samenleving raadplegen zou een meer relevante basis voor een evaluatie zijn geweest. Vooral ook omdat het rapport vermeldt dat het bestaan van de Themacommissie bij menig Kamerlid onbekend was. We lezen nu in het rapport een mengelmoesje van positieve en negatieve geluiden over de Themacommissie. Een en ander heeft ertoe geleid dat de facto geen nieuwe themacommissies meer worden ingesteld.

Een bedroevende afloop van een prachtige staatkundige vernieuwing. De Themacommissie Ouderenbeleid had beter verdiend, op zijn minst een evaluatie op basis van wetenschappelijke principes.

Wordt het vervolgd?

Er is een kleine kans. Dit stuk begon met vermelding van de motie Schinkelshoek, een motie die constateert dat de positie, de reputatie en de werkwijze van het parlement al enige tijd onderwerp van publiek debat zijn, dat dit debat om een parlementair antwoord vraagt, inclusief eventuele consequenties voor werkwijze, organisatie en financiën en waarin het Presidium wordt verzocht een speciale commissie in te stellen, onder leiding van de Kamervoorzitter, om die 'parlementaire zelfreflectie' vorm te geven. Dat Jan Schinkelshoek deze motie indiende heeft een bijzondere achtergrond. Hij was lid van de Nationale Conventie die in oktober 2006 in een eindrapport melding maakte van defecten in ons constitutionele bestel, o.m. in de relatie tussen regering en parlement. De Conventie adviseerde om de werkwijze van de Kamer te herbezien en in dat kader aandacht te schenken aan de introductie van meer themacommissie à la die van Ouderenbeleid. In zijn reactie van december 2007 op dat eindrapport maakt het kabinet echter al in de aanbiedingsbrief duidelijk, dat het niet in de positie is om uitspraken te doen over de manier van functioneren van het parlement en dat dit onderwerp is van de parlementaire zelfreflectie. Dus blijft deze oproep van de Nationale Conventie onbesproken, althans van regeringskant.

Nu de door Schinkelshoek gevraagde Kamercommissie tot zelfreflectie aan het werk is, lijkt het aannemelijk dat zij het advies van de Nationale Conventie op dit stuk en de bovengenoemde Evaluatie van het fenomeen Themacommissie in haar beschouwingen betrekt. Wellicht is die commissie van zelfreflectie bereid en in staat een diepgaand, meersporig onderzoek te laten verrichten. Een onderzoek onder de mensen die behoorden tot de populatie die onderwerp van de Themacommissie Ouderenbeleid waren om te peilen hoe zij die interactieve aanpak van de commissie hebben ervaren. Een onderzoek onder staatkundig geïnvolveerde personen om een oordeel te vellen over de het instrument vaste commissies versus themacommissies. Een onderzoek onder ambtenaren, die al jarenlang vergeefs proberen de departementale verkokering te doorbreken, maar daarin niet slagen omdat de Kamer zelf vanuit die kokers is georganiseerd. Een onderzoek onder wetenschappers en adviseurs (uiteraard ook de Hoge Colleges van Staat daarbij inbegrepen) die willen bijdragen aan herstel van de waarde en waardigheid van het parlement als de meest vooraanstaande institutie van de Staat.

Het gemeentemodel
Op een door de Kenniskamer van BZK op 31 januari 2008 georganiseerde conferentie Ambtenaar van de Toekomst  sprak minister Guusje Ter Horst duidelijke taal over de belangrijke strijd tegen de departementale verkokering. Later, in de deelsessies over ambtelijk leiderschap, vertelde de secretaris-generaal van Algemene Zaken, Richard van Zwol, dat er een tendens is ter doorbreking van die verkokering. Hij zag die ontwikkeling in het gegeven dat steeds meer ambtenaren rechtstreeks werk verrichten voor ministeriële onderraden. Dat impliceert dat zij dwars door de kokers hun producten en diensten aan meer dan één minister aanbieden. Van Zwol noemt dat het 'gemeentemodel', verwijzend naar de gemeentelijke praktijk waarin het voorkomt dat een ambtenaar voor meer dan één wethouder werkt.

Terzijde: tot voor kort was dit model gebruikelijk bij de Vlaamse regering. Het ene ministerie van de Vlaamse regering bestond uit zeven departementen waarbij de ministers kruiselings, zoals onze wethouders, besluitvormende bevoegdheden hadden in meer dan een departement. Sinds de uitvoering van het herzieningsprogramma Beter Bestuurlijk Beleid (2000-2007) kent de Vlaamse regering dertien separate ministeries die elk hun eigen mensen aansturen.

Aan het slot van die deelsessie bracht ik in, daartoe uitgenodigd door discussieleider Rein Zunderdorp dat de gehele discussie van die middag over ambtelijk leiderschap, effectiviteit en efficiency, voorbijging aan het feit dat het ambtelijk systeem een reflectie is van het politieke. Dit impliceert dat zolang het stelsel van de vaste, sectoraal georganiseerde commissie blijft bestaan, het ambtelijk systeem zich daarnaar voegt en dus per definitie vanuit kokers moet blijven ageren. Ik ben van mening dat de politiek de samenleving en het ambtelijk systeem krijgt die zij verdient, niet omgekeerd.

Naarmate het door Van Zwol genoemde 'gemeentemodel' in omvang en kwaliteit toeneemt, wordt het voor die vaste commissies een hele opgave om zich overeind te houden. Vergelijk het met een kinderbordje dat in een aantal vakjes is verdeeld. Een voor de aardappels, een voor de groente, een voor het vlees, een voor het toetje. Nu komt er ineens een hele pannenkoek of pizza op tafel. Die past niet in die vakjes. Vervolgens staat men voor de vraag: gaan we die pannenkoek in stukjes snijden zodat ze in de vakjes passen, of nemen we een plat bord zonder vakjes?

Kortom, de strijd tegen verkokering van het ambtelijke systeem vereist eerst en vooral een ingreep in de structuur en cultuur van de werkwijze van de Tweede Kamer. Vooral om die reden zal de regering er niet aan ontkomen zelfstandig uitspraken te doen over de manier waarop die Tweede Kamer haar werk moet gaan herinrichten. Uitspraken van de regering over het functioneren van de Kamer liggen echter doorgaans zeer moeilijk. Daarom onthoudt het kabinet zich van meningen op dat punt. Wellicht is het mogelijk dat de commissie die zich krachtens de motie Schinkelshoek met de zelfreflectie van de Kamer bezighoudt uitdrukkelijk het kabinet uitnodigt om de gangbare praktijk van stilzwijgen over de werkwijze van de Kamer voor één keer te doorbreken, en met een opvatting daarover te komen.

Update per 8 februari 2008

Eigen actie
Bij de behandeling van de nota van de Themacommissie Ouderenbeleid (TCOB) in eerste termijn op 23 januari 2008 schonk de Kamer geen aandacht aan het fenomeen themacommissie als nieuw staatkundig verschijnsel binnen de werkwijze van de Kamer. Dat bracht mij ertoe om de fractievoorzitter op 29 januari 2008 het volgende e-mailbericht te sturen.

Verzonden aan de fractievoorzitter in de Tweede Kamer op 29 januari 2008

Geachte fractievoorzitters,
 
Graag vraag ik uw aandacht voor het volgende.

1. Samen met uw collega Jan Schinkelshoek zat ik in 2006 in de Nationale Conventie. Die heeft in haar eindrapport van oktober 2006 veel aandacht besteed aan het fenomeen Themacommissie als instrument voor vernieuwing van de werkwijze van de Kamer. Inmiddels heeft het kabinet doen weten in zijn reactie van december 2007 op dat rapport, dat dit onderwerp het functioneren van het parlement betreft, dat de regering daarover geen uitspraken doet en dat zij afwacht wat hierover zal worden bericht in het kader van de Commissie Zelfreflectie, ingesteld naar aanleiding van de motie Schinkelshoek over de werkwijze van de Kamer.

2. In september 2007 is de Themacommissie Ouderenbeleid behandeld in de Evaluatie van het Reglement van Orde 2007 op last van de Tweede Kamer zelf. Dat was geen indrukwekkende evaluatie. Ik heb via via begrepen dat daaraan niettemin de conclusie is verbonden dat er geen themacommissies meer worden ingesteld.

3. Vorige week is op 23 en 24 januari de eerste termijn behandeld van het rapport van de Themacommissie Ouderenbeleid. Bij die gelegenheid is alleen over inhoudelijke zaken gesproken. Niet over het verschijnsel ‘themacommissie’ als instrument voor vernieuwing van de werkwijze van de Kamer.

4. Ik volg de werkwijze van de Kamer al dertig jaar en heb daarover het een en ander gepubliceerd. Naar aanleiding van punt 3 heb ik een beschouwing op mijn website geplaatst. Daarin bepleit ik om in de context van de Commissie Zelfreflectie een beter onderzoek te doen naar de staatkundige functionaliteit van dit prachtige fenomeen. Ik zou het op prijs stellen als u zou willen bevorderen dat de Commissie Zelfreflectie aandacht schenkt aan de themacommissie.

5. Ten slotte wil ik u vragen of u de woordvoerders die in week 6 in tweede termijn gaan spreken over het eindrapport van de Themacommissie Ouderenbeleid zou willen uitnodigen om naast een inhoudelijke beschouwing ook een opvatting te presenteren over de resultaten van de bijzondere werkwijze van de Themacommissie Ouderenbeleid als zodanig, met de suggestie om de beproefde werkwijze mee te nemen bij de Commissie Zelfreflectie.

Met vriendelijke groet, Leo Klinkers

Actie Tweede Kamer
Enkele fractievoorzitters lieten mij vervolgens weten dat zij hun woordvoerders hiervan in kennis zouden stellen, met het verzoek in tweede termijn aandacht aan dit fenomeen te besteden. Met name aan de relatie die hier ligt met het werk van de Commissie Zelfreflectie. Eenzelfde verzoek aan de woordvoerders werd gedaan door Niny van Oerle, voormalig voorzitter van de TCOB. Dat had succes. In tweede termijn op 6 februari 2008 hebben diverse leden van de Kamer het fenomeen themacommissie onder de aandacht gebracht en een duidelijke relatie gelegd met het werk van de Commissie Zelfreflectie.
Zie het conceptverslag van het beraad op 6 februari 2008, welwillend ter beschikking gesteld door de griffie. De vetgedrukte passages gaan meer in het bijzonder over de themacommissie als verschijnsel van een integrale benadering door de Kamer zelf.

Slot

Hieronder kunt u doorklikken naar meer informatie over dit onderwerp.
• In mijn voorstudie voor het eindraport van de Nationale Conventie ga ik uitvoerig in op het fenomeen Themacommissie. Zie met name Bijlage 4 De kracht van het nieuwe staatkundige verschijnsel ‘Themacommissie' in de Tweede Kamer. Zie in die voorstudie ook mijn aanbevelingen 1.1 en 1.2, pleidooien voor afschaffing van het stelsel van vaste Kamercommissies en instelling van een handvol themacommissies.
• Voor het componeren van beide voorgaande stuken in die voorstudie heb ik o.m. gesprekken gevoerd met enkele leden van de Themacommissie Ouderenbeleid. Zie mijn brief aan mevrouw Van Oerle en de vragen die ik met de leden doornam.