Staatkundige beschouwingen Nederland Werkwijze Tweede Kamer Raad van State - Tweede Kamer - Kabinet

Raad van State - Tweede Kamer - Kabinet

door Leo Klinkers (24 juni 2008)

Inleiding
Als een van de Hoge Colleges van Staat krijgt de Raad van State regelmatig aandacht. Niet alleen in vakbladen maar ook in de meer populaire media. Dat is voor een belangrijk deel te danken aan de onvermoeibare en actief naar buiten gerichte inzet van zijn Vice-president, Herman Tjeenk Willink. Sinds zijn aantreden in 1997 zijn de Algemene Beschouwingen van de jaarverslagen van de Raad ankerpunten van doordachte observaties over de kwaliteit van het constitutioneel bestel, het staatkundig systeem, de parlementaire democratie, de instituties van de staat, de relatie tussen beleid en uitvoering, de breedte en diepte van burgerschap, de betekenis van het maatschappelijk middenveld en van het particulier initiatief.

Opvallend in die Algemene Beschouwingen is de toenemende ernst en bezorgdheid over het afnemen van de kwaliteit in die domeinen. Niet alleen herhaalt Tjeenk Willink vaak met andere woorden en accenten wat hij eerder schreef, maar de toon is door de jaren heen ook nog scherper geworden. Het jaarverslag over 2007 spant wat dat betreft de kroon. Het lijkt alsof de Vicepresident daarmee de grens van zijn staatsrechtelijke ruimte opzoekt. Het was aanleiding tot scherpe - positieve en negatieve - reacties in de pers, ook van individuele Kamerleden. Daaruit volgde een verzoek van het Kamerlid Duyvendak, namens fractievoorzitter Halsema, aan het kabinet om officieel op dat jaarverslag te reageren. Hetgeen vrij snel gebeurde.

In dit stuk behandel ik eerst een aantal aandachtspunten uit dat jaarverslag over 2007 van 9 april 2008. Daarna de brief van het kabinet van 29 april 2008 in reactie daarop. Op 2 september 2008 zal de Tweede Kamer daarover in gesprek gaan met het kabinet. De uitkomst daarvan zal ik dan vermelden.

HOOFDSTUK I HET JAARVERSLAG 2008 VAN DE RAAD VAN STATE
In dit hoofdstuk komt de kern van de Algemene Beschouwingen aan de orde.

De Algemene Beschouwingen als queste
Niet zonder besef van zijn eigen historische rol begint Tjeenk Willink met de zin: "De Algemene Beschouwingen in de jaarverslagen vormen een min of meer doorlopend verslag van een voortgezette zoektocht die in 1980 met 'Regeren in een dubbelrol' is begonnen." Hiermee doelt hij op zijn Achtergrondstudie 1, uitgebracht aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (in de wandeling de Commissie Vonhoff), waarvan hij toen secretaris was. Met recht en reden is dit het vertrekpunt van zijn queste naar de graal van een hooggekwalificeerd staatkundig bestel. Na afloop van het werk in de Commissie Vonhoff was hij een aantal jaren Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, belast met het geven van adviezen over verbetering van het functioneren van de rijksdienst. Daarna voorzitter van de Eerste Kamer en vervolgens zijn huidige functie. In al die jaren is zijn aandacht consistent gebleven, met dien verstande dat het accent is gaan liggen op de kwaliteit van de inrichting en functionering van het staatsbestel, in plaats van op die van de rijksdienst. Die is immers niet meer dan een gevolg van de manier waarop aan de knoppen van het staatssysteem wordt gedraaid.
Terzijde verwijs ik naar een interessant portret over de overheidsfunctionaris Herman Tjeenk Willink in Bestuurskunde 2005 - 7/8.
Tjeenk Willink grijpt het recente rapport Tijd voor onderwijs van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem) aan om zijn observaties over concepten als politiek, overheid, kwaliteit, tijd en de vraag waar de staat voor staat aan te scherpen.

Observaties over 'politiek'
De kern van zijn opmerkingen over 'de politiek en het politieke' betreft de verknoping van de volksvertegenwoordiging met het bestuur. Het executief en het representatief zijn zozeer met elkaar verbonden dat hij het zelfs omschrijft als 'gijzeling'. Het in het parlement ontbreken van een politieke visie op Nederland, van een samenhangend geheel aan opvattingen over ideeën over de maatschappij, over de manier waarop we in het land en in Europa en in de wereld willen leven, hinderen de regering in het dagelijks besturen van het land. Maar het feit dat sinds vele jaren de spanning tussen bestuur en politiek wordt opgelost met regeerakkoorden ten gunste van het bestuur, verhindert het representatief om boven die vastliggende akkoorden uit te stijgen om met een visionair politiek kader een duale positie ten opzichte van het bestuur in te nemen. Hij bepleit, overigens niet voor de eerste keer, minder monisme, meer scheiding tussen politiek debat en bestuurlijk handelen en een ontknoping van representatie en bestuur.

Tjeenk Willink bestrijkt hier een terrein dat ik ben gaan omschrijven als de 'besturisering van de politiek'. Die heeft twee aspecten. Het zijn (toekomstige) bestuurders die bij een kabinetsformatie in betrekkelijke beslotenheid ingrijpende politieke besluiten vastleggen in een regeerakkoord. Daarmee wordt het parlement, het orgaan waar politiek moet worden gemaakt, beroofd van zijn primaire bevoegdheid (namelijk politieke waardentoedeling organiseren) ten gunste van degenen die daarna de regering gaan vormen (namelijk besturen). Dat een dergelijk akkoord ter goed- of afkeuring wordt voorgelegd aan dat parlement is een wassen neus. Als gevolg daarvan is het parlement zich in een proces van ruim vijfentwintig jaar gaan richten op de agenda van de regering, dus op het dagelijks bestuur. In de praktijk uit zich dat in departementalisering van de Tweede Kamer via het stelsel van de sectorale kamercommissies, de daarin functionerende specialisten die zich als ambtenaren gedragen, en de daaruit voortvloeiende bestuurlijk-instrumentele, in plaats van politieke, debatten. Feitelijk is het politieke handwerk van de Tweede Kamer gedegradeerd tot meebesturen en tegenbesturen, afhankelijk van de vraag of een Kamerlid in de coalitie of in de oppositie zit. Kamerleden willen eigenlijk minister zijn, althans gedragen zich aldus met het constant uiten van hun persoonlijke bestuurlijke opvattingen in de vaste commissies en/of voor de tv-camera's. Dat dit een lange achtergrond heeft mag worden afgeleid uit het feit dat ik dit omstreeks 1980 al beschreef in een column in Binnenlands Bestuur met de strekking: een Tweede Kamer met 150 ministers.

Terzijde dit. De besturisering van de politiek heeft onder Balkenende IV nog een extra dimensie gekregen doordat niet alleen de premier, maar ook de twee vice-premiers leiders van hun partij zijn. Dat is een incompatibiliteit waarover men doorgaans in Nederland nogal luchtig doet. Anders dan in België. Daar is het ondenkbaar dat de leider van een politieke partij tegelijk minister of minister-president kan zijn. Ook niet fractieleider in het parlement. Daar is de voorzitter van de partij tevens leider van de partij. Als men wil begrijpen hoe het komt dat men in België elke politieke crisis te boven komt, dan moet men dat onder meer in die politieke constellatie zoeken. Het onverenigbare heeft overigens een staatkundige achtergrond. Sinds de Grondwetswijziging van 1983 kennen wij het beginsel van de eenheid van beleid. Dat impiceert dat het kabinet onder de noemer van collegiaal bestuur met één mond praat. Dat noodzaakt ministers, en zeker vice-premiers, om de kleur van hun partij en hun partij-uitgangspunten in het kabinet te laten vervagen. Een minister is het in wezen niet toegestaan om, in het openbaar sprekend in functie van minister, over kabinetsbeleid te praten en in die context de naam van zijn/haar partij te laten vallen. Toch gebeurt dit met enige regelmaat. Het is een vorm van politiek opportunisme waarvoor doorgaans bij verkiezingen een zware prijs wordt betaald.

De Nationale Conventie heeft zich in haar eindrapport van oktober 2006 op dezelfde manier als Tjeenk Willink bezorgd getoond over die verknoping tussen parlement en bestuur. Het zou in de rede hebben gelegen als Tjeenk Willink mede aan de inzichten van de Nationale Conventie gerefereerd zou hebben. Alsook aan de twee voorstudies die specifiek over deze materie zijn geschreven. In de voorstudie De Reformatie van de Staat: parlement en regering beschrijven Frank Ankersmit en ik tot in detail hoe zorgelijk het uit staatkundig en politiek oogpunt is dat het representatief is opgeslokt door het executief. In de voorstudie Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus beschijf ik hoe dat 'opslokken' in een sluipend proces vanaf de jaren zeventig is verlopen, en tot welke constitutionele vragen dat leidt. Ankersmit en ik gaan overigens verder dan Tjeenk Willink. Deze bepleit alleen maar dát volksvertegenwoordiging en bestuur dringend ontknoopt moeten worden. Wij geven aan hoe dat naar ons idee zou moeten plaatsvinden. Waar de Kamer zelf al jaren stelt dat zijn bestuurlijke attitude alleen maar kan worden bestreden door een verandering van de cultuur, stellen wij - hoewel bepaald geen structuurstuurders - dat de diepstliggende oorzaak van deze problematiek is gelegen in de structuur en procedures van de Kamer. En dat daarom een diepingrijpende aanpassing van structuur en procedures noodzakelijk is. Onder de ingrepen die daarvoor nodig zijn figureren er twee waarvan het de vraag is of ze ooit zullen worden doorgevoerd. Ten eerste het afschaffen van het stelsel van vaste sectorale commissies, met zijn specialisten die alleen met de agenda van het kabinet bezig zijn, ten faveure van een handvol themacommissies - bij elk nieuw parlement voor de zittingsperiode te formeren. Ten tweede het rechtstreeks verkiezen van de minister-president. Voor de argumentatie verwijs ik kortheidshalve naar de betreffende voorstudies. Die pogen een diepere staatkundige onderbouwing te geven voor het verkiezen van de minister-president dan de redenering waarmee staatssecretaris Frans Timmermans in zijn artikel in NRC Handelsblad van 31 mei 2008 onder de titel PvdA moet uit de kramp komen en meer nadruk leggen op binden en verheffen - overigens terecht - die verkiezing bepleit. Zijn argumentatie is eerder grappig en navrant, dan staatkundig onderbouwd. Zij luidt: je kunt het een samenleving niet aandoen om de verkiezingen in te gaan met de slogan 'het is ofwel Balkenende ofwel Bos, als daarna blijkt dat het Balkenende én Bos zijn.'

Terzijde merk ik op dat deze alinea tevens het hoofdargument bevat dat tegen de momentele vernieuwing van de rijksdienst pleit. De rijksdienst is een resultante van de structuur en werkwijze van de Tweede Kamer. Als je die niet eerst verruilt voor een op thema's en samenlevingsagenda gebaseerde structuur en werkwijze, zal de uitvoering van de Nota Vernieuwing Rijksdienst averechtse effecten creëren. Het feit dat men niet eerst ingrijpt in het politieke systeem, gevoegd bij het feit dat de beoogde vernieuwing van de rijksdienst een bezuinigingsgrondslag heeft, mag aanleiding zijn tot het uiten van gerede twijfel over het welslagen daarvan. Kennelijk deelt Tjeenk Willink deze mening waar hij aan het slot van zijn Algemene Beschouwingen opmerkt: "In deze beschouwingen is gezocht naar oorzaken van een aantal van die problemen. Door oorzaken te identificeren komen oplossingen in zicht. Die oplossingen liggen in elk geval niet in de vervolmaking van de ambtelijke organisatie als bedrijf waarvan het programma Vernieuwing Rijksdienst een uiting is."

Observaties over 'overheid'
De kern van de passages over 'de overheid' gaat over de verknoping van 'publiek en privaat'. We zijn het zicht kwijt op de vraag wie verantwoordelijk is voor publieke taken. De komst van bedrijfsmatige concepten heeft een tussenlaag gecreëerd van ambtenaren en deskundigen, rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (commerciële) adviseurs en (proces-)managers. "Die laag plaatst zich tussen politiek verantwoordelijke ministers enerzijds en de werkers in de eerste lijn (de leraar, de dokter, de politieagent) anderzijds. Die tussenlaag hanteert eigen vooronderstellingen bij de definiëring van maatschappelijke problemen, bij het vinden van oplossingen en bij het inschatten van effecten en neveneffecten." Tjeenk Willink ziet de groei van deze 'tussenlaag' als de voorspelbare en onvermijdelijke consequentie van twee verschillende ordeningsprincipes: het bureaucratische en het bedrijfsmatige. "De combinatie van elementen uit twee verschillende ordeningsprincipes leidt ertoe dat de normatieve aansturing (noodzakelijk vanuit het bureaucratische ordeningsprincipe) wordt verzwakt of zelfs verwaarloosd én dat risico's (eigen aan het bedrijfsmatige ordeningsprincipe) zoveel mogelijk worden uitgesloten. Aldus resteert een risicomijdend systeem zonder aansturing en zonder creativiteit, maar met een eigen dynamiek: de bureaucratische-bedrijfsmatige logica."

Scherper kan het niet worden geformuleerd. Die alom aanwezige tussenlaag is niet democratisch gelegitimeerd, legt geen publieke verantwoording af en ondergraaft daarmee de geloofwaardigheid van de democratische staat. Politiek is geen politiek meer, bestuur is geen bestuur meer, overheid is geen overheid meer, niemand formuleert een visie op de staat, niemand is aanspreekbaar, een inhoudelijk deskundig ambtelijk apparaat als schakel tussen politiek verantwoordelijken en het primaire proces ontbreekt.

Terzijde merk ik op dat de lezer voor een reeks artikelen over de negatieve effecten van de bedrijfsmatige concepten in de overheid terecht kan in de bundel De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Van Gennep 2008).

Observaties over 'kwaliteit'
De opmerkingen over kwaliteit betreffen hoofdzakelijk die van de wetgeving. Het is een betrekkelijk vaag onderdeel in de Algemene Beschouwingen. De kern zit in de volgende passage: "Er is ongetwijfeld zoiets als goede wetgeving ; dat blijkt onmiddellijk bij gebrek daaraan. Gebrekkige wetgeving schiet doorgaans niet tekort door gebrek aan goede bedoelingen, maar door onvoldoende onderkenning van minder goede bedoelingen van anderen, de inadequate vertaling van wat bedoeld is en de onbedoelde neveneffecten die niet zijn voorzien. Kwaliteit van wetgeving kan onmogelijk alleen bij de voorbereiding worden beoordeeld, maar moet ook achteraf worden getoetst. Vandaar dat de wijze waarop met disfunctionerende wetgeving wordt omgegaan waarschijnlijk belangrijker is voor de kwaliteit van de wetgeving dan het vermogen om kreupele wetgeving te voorkomen."

Ik weet niet goed wat ik daarvan moet denken. Dat er disfunctionele wetgeving bestaat is op zichzelf al een tamelijk stevige uitspraak van de Vice-president van de Raad van State, het orgaan dat aan de voorkant van het wetgevende proces het laatste adviserende woord heeft. Maar dat hij het 'omgaan met disfunctionerende wetgeving' belangrijker vindt dan het voorkomen daarvan lijkt niet consistent met de lijn van zijn vele observaties over het gebrek aan uitvoerbaarheid van beleid en niet-handhaafbaarheid van regelgeving. De kern daarvan is namelijk al jaren dat dit gebrek zijns inziens te wijten is aan de manier waarop beleid en regelgeving in het eerste stadium van hun ontwerp mank gaan aan invloed door burgers en uitvoerders. Hij bepleitte voordien steeds het betrachten van meer preventie in het ontwerpstadium van beleid en regelgeving. Hoe dat te rijmen is met het verschuiven van het accent naar 'het omgaan met disfunctionele regelgeving' is niet duidelijk. Misschien wordt dit in een volgend jaarverslag verhelderd.

Observaties over 'de factor tijd'
Mede ontleend aan diverse passages uit het rapport van de Commissie Dijsselbloem gaat Tjeenk Willink ook uitvoerig in op de factor tijd. Uit de veelheid van opmerkingen daarover neem ik alleen de kanttekening dat men in het openbaar bestuur te weinig beseft dat voor veranderingen tijd nodig is. "De tijd die politieke bestuurders toegemeten krijgen, stemt niet overeen met de tijd waarin professionele uitvoerders zich bewegen." Hoewel juist geformuleerd is dit is naar mijn ervaring als overheidsadviseur slechts één van de ontkenningen van het belang van tijd. Een andere, vaak ernstigere verwaarlozing van de factor tijd, speelt als een adviseur wordt gevraagd in een paar maanden een probleem op te lossen dat door politiek en/of openbaar bestuur zelf is veroorzaakt en meestal zo ernstig is geworden - doordat het jarenlang (geactiveerd door risicomijdend gedrag) onder het tapijt werd geveegd - dat het eigenlijk een paar jaar vereist om het ten gronde op te lossen. Die tijd krijg je niet.

Observaties over de 'democratische rechtsstaat'
Tjeenk Willink haalt hard uit met een passage als: "De kennis van en het begrip voor de constitutionele waarden zijn echter de laatste decennia bij volksvertegenwoordigers, bewindslieden, ambtenaren en journalisten alleen maar afgenomen. De staatkundige spelregels worden - soms doelbewust - genegeerd. Dat betekent een dreigende uitholling van de democratische rechtsstaat van binnenuit. Die interne dreiging zou wel eens groter kunnen zijn dan de externe dreigingen."

Hij eindigt de Algemene Beschouwingen met een herhaling van de kanttekeningen inzake de te nauwe binding tussen kabinet en kamermeerderheid zoals die sinds het begin van de jaren '80 gewoonte is geworden. "De enige oplossing voor het dilemma depolitisering-polarisatie of politisering-depolarisatie is het uiteenhalen van de bestuurlijke en representatieve functie, van kabinet en kamermeerderheid." Weer dat terechte pleidooi voor ontknoping. Hoe dat zou moeten plaatsvinden zegt hij echter niet. Zoals hierboven vermeld zoeken Ankersmit en ik de oplossing in het afschaffen van het vaste comissiestelsel in de Tweede Kamer, het verkiezen van de minister-president en nog een handvol ingrepen die het representatief kunnen losmaken van het executief.

Terzijde een treffend bewijs van die verknoping aan de hand van de discussie die zich eind mei-begin juni 2008 afspeelt rond het thema van de embryoselectie ter voorkoming van erfelijke kanker. Nadat op last van het kabinet staatssecretaris Jet Bussemaker haar brief aan de Tweede Kamer had ingetrokken en het kabinet zich over deze materie is gaan beraden wordt Arie Slob, fractievoorzitter van de Christen Unie in NRC Handelsblad van 3 juni als volgt geciteerd: "Het ligt waar het hoort te liggen, wij wachten in goed vertrouwen de discussie binnen het kabinet af." Het is niet overdreven te stellen dat Arie Slob tot de beste parlementariërs behoort. Daarom schrijnt zo'n uitspraak te meer. Het ligt daar dus juist niet goed. De kwestie van de embryoselectie heeft een bijzonder hoog politiek-maatschappelijk waardengehalte. Dit hoort per definitie in de Tweede Kamer te liggen. Als er één zaak is die behoort tot het debat over de toedeling van waarden - en dus tot het domein van het parlement - dan is het dit onderwerp wel.

In het kamerdebat daarover op 5 juni bleef die attitude overeind. Het ging niet over het ontwerpen of afronden van een overkoepelende politieke visie van het parlement, maar over opvattingen binnen het kabinet. "Daar ligt de bal", zei een lid van de Christen Unie. Geen kamerlid nam de bal daar weg om die op het speelveld van de Kamer zelf te leggen. De Kamer richtte zich weer naar de agenda van het kabinet.
We zien hier ten voeten uit hoe die vervlechting in de vorm van meebesturen, versus tegenbesturen, gebaseerd op eerder gemaakte afspraken in het regeerakkoord, werkt. Dat deze materie exclusief tot het politieke discours van de Tweede Kamer behoort wordt onderschreven door Eva Asscher in het artikel Dit is knielen voor een minderheid van 4 procent in de Volkskrant van 7 juni 2008: "Belangrijke beslissingen horen in een deliberatieve democratie in openheid behandeld te worden. Het juiste forum voor ethisch beladen kwesties is het parlement. De voorgestelde wijziging in de embryoselectiecriteria is voor de CU ethisch zó zwaar dat ze de coalitie ervoor wil riskeren. Juist daarom zou dit onderwerp te belangrijk moeten zijn voor de CU om achter gesloten deuren in het kabinet te behandelen."

Overigens, waar Tjeenk Willink spreekt over begin jaren '80 plaats ik het begin van dat proces van verknoping van de uitvoerende en de wetgevende macht tien jaar eerder. Zie daarvoor Bijlage 1 De oorsprong en werking van het meebesturen van de Tweede Kamer in de boven genoemde voorstudie Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?

HOOFDSTUK II DE REACTIE VAN HET KABINET

Reacties in de pers en vanuit de Tweede Kamer
Op 9 april 2008 presenteerde Tjeenk Willink het jaarverslag in Nieuwspoort met een inleiding die in NRC Handelsblad werd gepubliceerd onder de titel Rechtsstaat dreigt te worden uitgehold. Het bevat een verkorte versie van de Algemene Beschouwingen en heeft door zijn densiteit het karakter van een gebalde vuist in de richting van het parlement. Reacties bleven dus niet uit. Wetenschappers en journalistieke opinieschrijvers kwamen meteen in het geweer. In een Kamervergadering van 10 april 2008 verzocht Wynand Duyvendak (Groen Links) namens zijn fractievoorzitter aan het kabinet om een uitgebreide reactie op het jaarverslag aan de Kamer te doen toekomen. Dit met het oog op het voeren van een debat in de Kamer over deze materie. Hij kreeg steun van enkele collega's, vooral van Alexander Pechtold, terwijl anderen bepleitten eerst een behandeling te houden in de vaste commissie voor BZK en Justitie. Beide verzoeken zijn gehonoreerd. De kamercommissie heeft een gesprek gehad met Tjeenk Willink, maar daarvan is geen verslag gemaakt. Intussen stuurde het kabinet bij brief van 29 april 2008 zijn reactie op het jaarverslag aan de Kamer. Op 2 september 2008 zal daarover een debat plaatsvinden.

Reactie van het kabinet
Het is een wonderlijk stuk. Om het te doorgronden moet men de gecompliceerde staatsrechtelijke context ervan begrijpen: de Kamer vraagt aan het kabinet te reageren op fundamentele kritiek van niemand minder dan de Vice-president van de Raad van State op ernstige verwaarlozing van hoekstenen van het constitutionele bestel door die Kamer én het kabinet. In een systeem van scheiding van machten kan dat eigenlijk niet. Dat was impliciet ook de reactie van het kabinet op het eindrapport van de Nationale Conventie. Waar de Conventie zich kritisch uitlaat over het functioneren van het parlement zegt het kabinet in zijn aanbiedingsbrief van 4 december 2007 dat het zich van commentaar daarop moet onthouden: "De Conventie doet ook enkele aanbevelingen die het interne functioneren van uw Kamer betreffen. Het is niet aan het kabinet hierover een oordeel uit te spreken." Zo zijn de staatsrechtelijke spelregels. Dat het kabinet zelf de Nationale Conventie had gevraagd om zich uit te spreken over defecten in het constitutionele bestel - waaronder de relatie tussen regering en parlement - doet daar niet aan af. Het is waarschijnlijk tegen die achtergrond dat men de reactie op het jaarverslag van de Raad van State moet begrijpen. Die probeert recht te doen aan het verzoek van de Kamer om als kabinet te reageren, terwijl dit een onderwerp betreft waarover het kabinet zich niet mag uitspreken, althans niet in het openbaar. Dat maakt dit stuk tot een wonderlijk geheel van subtiele draaingen en vage teksten.

De bal wordt teruggekaatst
Een eerste subtiliteit vinden we in de volgende passage: "In de tweede plaats richt de heer Tjeenk Willink zich met zijn beschouwingen uit de afgelopen jaren niet alleen tot het kabinet. Zijn beschouwingen richten zich nadrukkelijk ook tot het parlement. Het kabinet ziet daarom gaarne in het door uw leden mevrouw Halsma en mevrouw Hamer bij de regeling van werkzaamheden van 22 april jongstleden gevraagde Kamerdebat eveneens de visie van de leden van uw Kamer tegemoet." Het door mij gecursiveerde zinsdeel bevat de angel. Daar staat in andere bewoordingen: 'Tjeenk Willink heeft jullie stevig aan de haak geslagen en zie zelf maar hoe je je daaruit redt.' We zullen zien hoe dat op 2 september in het kamerdebat wordt opgepakt.

Gebrek aan inhoud wordt gecompenseerd met oneigenlijke vulling
Om de reactie enig volume te geven herhaalt het kabinet niet alleen met citaten delen uit het jaarverslag, maar geeft het daarop regelmatig commentaar dat niet op de kern van die citaten slaat. Een voorbeeld. Hier volgt nu eerst zo'n citaat uit het hoofdstuk Constitutionele waarden van de Nederlandse staat, dat ook om inhoudelijke redenen de moeite van het weergeven is: "De heer Tjeenk Willink vat dit onderdeel van zijn analyse als volgt samen: 'In het streven naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het openbaar bestuur is de aandacht voor en het debat over de constitutionele waarden van de Nederlandse staat en de staatkundige spelregels die daarbij horen, op de achtergrond geraakt. Niet doelmatigheid en doeltreffendheid, maar rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimiteit en publieke verantwoording zijn de onderscheidende criteria voor de kwaliteit van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat. De kennis van en het begrip voor de beginselen waarop de democratische rechtsstaat rusten, zijn de laatste decennia bij volkstegenwoordigers, bewindslieden, ambtenaren en journalisten afgenomen.'"

De kern van Tjeenk Willinks observatie zit in de laatste zin. Maar het kabinet beschrijft in reactie daarop uitvoerig de vermeende voordelen van de vernieuwing van de rijksdienst, verwijst naar een commissie die zich buigt over het uitdragen van kernwaarden van de rechtsstaat, meldt dat er waarschijnlijk een staatscommissie komt tot herziening van de Grondwet en besteedt slechts de volgende zin aan de door Tjeek Willink opgeworpen kwestie: "Voorts zijn de ministeries van Algemene Zaken, van BZK en van Justitie in overleg met de Raad van State en met de griffies van beide Kamers der Staten-Generaal om te komen tot versterking van staatsrechtelijk-juridische functies en kennis in 'het Haagse.'"

Herziening van de Grondwet
Interessant zijn de passages van het kabinet over de uitwerking van een (aan de Nationale Conventie ontleend) voornemen uit het Coalitieakkoord van februari 2007, te weten het instellen van een Staatscommissie tot Herziening van de Grondwet. Het kabinet bewandelt twee sporen. In de eerste plaats de instelling van die Staatscommissie met de opdracht om zich te buigen over wel of niet een preambule, de toegankelijkheid van de Grondwet voor burgers, de verhouding tussen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten. Dat spoor impliceert een verbetering van de juridisch-constitutionele positie van de Grondwet. Het tweede spoor beoogt meer inhoud te gaan geven aan de educatieve en instructieve waarde van de Grondwet. Dat is een op de samenleving gericht spoor om de constitutie meer te laten leven door het uitdragen van de kernwaarden van de rechtsstaat.

Mede in die context is de volgende passage van zeer groot gewicht: "Voorts zijn de ministeries van Algemene Zaken, van BZK en van Justitie in overleg met de Raad van State en met de griffies van beide Kamers der Staten-Generaal om te komen tot versterking van de staatsrechtelijk-juridische functies en kennis in 'het Haagse'." Hiermee wordt invulling gegeven aan de toenemende kritiek, ook van Tjeenk Willink, op het gebrekkige kennisniveau van de meeste leden van de Tweede Kamer als het gaat over juridische kwesties in het algemeen en over constitutionele zaken in het bijzonder. De geciteerde passage is zo vaag mogelijk geformuleerd om niet op voorhand vijandige reacties van de kamer uit te lokken. Het zal interessant zijn hoe de Kamer op 2 september 2008 hierop gaat reageren.

De nauwe binding tussen kabinet en parlementaire meerderheid
Het kabinet begint met het volgende citaat van Tjeenk Willink: "Het politieke debat (in het parlement) over grote maatschappelijke vraagstukken heeft in een vertegenwoordigende democratie een eigen betekenis, wel te onderscheiden van het bestuurlijk optreden. Door de nauwe binding tussen kabinet en parlementaire meerderheid komt van dat onderscheid weinig terecht. Grote maatschappelijke vraagstukken worden bijvoorbeeld via regeerakkoorden gedepolitiseerd, voordat een politiek inhoudelijk debat in de Kamer heeft plaatsgevonden, of tijdelijk buiten haken gezet dan wel aan de rechter overgelaten. Zonder inhoudelijk parlementair debat kunnen maatschappelijke tegenstellingen voortwoekeren en kan de maatschappelijke polarisatie toenemen. De oplossing ligt in een grotere afstand tussen kabinet en Kamermeerderheid."

Het kabinet beschrijft vervolgens uitvoerig dat er wel degelijk voldoende inhoudelijke debatten plaatsvinden, geïnspireerd door omvattende politieke visies. Maar het gaat voorbij aan de kern van wat Tjeenk Willink wil zeggen: de nauwe binding, die losmaken, daar gaat het om. Het kabinet zegt daarover alleen dit: "... de mate van binding tussen kabinet en Kamermeerderheid) noopt het kabinet tot terughoudendheid in zijn reactie. Immers, het zijn de politieke partijen die bepalen of zij regelmatig overleg willen organiseren tussen bewindslieden en fracties, en die ook bepalen of hun lijsttrekker bij de Tweede Kamerverkiezingen in het kabinet plaatsneemt." Dunner dan dit is nauwelijks mogelijk. Het kabinet gaat eigenlijk volledig voorbij aan hetgeen de Nationale Conventie in haar eindrapport, maar ook in de reeds genoemde voorstudies voor dat eindrapport, heeft gesteld. De ernst van de negatieve maatschappelijke effecten door die te nauwe binding tussen het executief en het representatief valt niet weg te schrijven met zinnen als: Het zijn ook de fracties in de Tweede Kamer die na verkiezingen het verloop van een kabinetsformatie bepalen, die onderhandelen over de grondslag voor een nieuw op te treden kabinet en die deze grondslag in de vorm van een regeerakkoord neerleggen. Zij, en zij alleen bepalen de mate van detail en binding. Een zittend kabinet is gevolg van binding door de Kamer(meerderheid), niet de oorzaak ervan. Het regeerakkoord is een coalitieakkoord." Met de opmerking dat het aan de Kamer zelf is om de mate van binding met het kabinet te bepalen, springt het kabinet door naar de stelling: "Maar bovenal: er zijn voordelen aan - om niet te zeggen dat er een noodzaak is voor - een proces van een zekere binding tussen Kamermeerderheid en kabinet in de vorm van een regeerakkoord. (-) Samenhang in beleid, continuïteit ten behoeve van rechtszekerheid en uitvoerbaarheid, en financiële houdbaarheid vergen echter daartegenover dat de verschillende en wisselende standpunten van politieke partijen respectievelijk van hun fracties in de Tweede Kamer worden overbrugd door afspraken te maken." Daarmee stelt het kabinet impliciet twee zaken: 'Er wordt maar éénmaal geregeerd en dat is bij het vaststellen van het coalitieakkoord, en aan dualisme hebben we geen behoefte; dat is alleen maar lastig.'

Ik laat het hierbij. Voor andere passages in de kabinetsreactie verwijs ik kortheidshalve naar de hierboven geplaatste link naar het document zelf. Zoals al opgemerkt zullen kabinet en Kamer op 2 september spreken over deze kabinetsreactie. Ik zal dat te zijnertijd verwerken.