Boekbesprekingen

Instruction to deliver

Michael Barber, Instruction to deliver, Politico’s Publishing 2007

door Leo Klinkers (16-04-2008)

Zelden heb ik met zoveel plezier en instemming een boek uit de vakliteratuur gelezen. Alleen The Wisdom of Crowds van James Surowiecki ligt op hetzelfde niveau van herkenning. De reden voor dat genoegen is gelegen in de omstandigheid dat deze boeken elk naadloos aansluiten op een van de vier architecturen die ik in de afgelopen dertig jaar heb ontworpen voor het maken van uitvoerbaar beleid en handhaafbare regelgeving.
Ik ben gaandeweg een onderscheid gaan maken tussen:

• de architectuur van doel stellen;
• de architectuur van doel bereiken;
• de architectuur van interactief beleid maken die de verbinding is tussen de twee voorgaande;
• en de architectuur van doorbreken van een politiek ongewenste status quo.

Waar The Wisdom of Crowds uit 2004 een grote gelijkenis vertoont met de methodologie die men volgens mij hoort te hanteren als men via de architectuur van interactief beleid maken de politieke besluitvorming op een hoger plan wil tillen, zo bevat Instruction to Deliver zo’n 90% van de principes en standaarden die ik gebruik in de architectuur van het doorbreken van een politiek ongewenste status quo.

 

Zo ziet de cover eruit. Een opmerkelijk plaatje, zoals ik later zal laten zien.

Instruction_to_deliver

Eerst iets over de auteur
Sir Michael Barber bekleedde in de eerste regeerperiode van Tony Blair (1997-2001) een belangrijke post op het Department for Education and Employment. Daarvoor was hij leraar geschiedenis, vakbondsvertegenwoordiger en hoogleraar onderwijs aan de universiteit van Londen. Tijdens zijn werk bij het ministerie van Onderwijs en Werkgelegenheid viel hij op door zijn streven om met resultaatgerichte acties dwars door de status quo van een inert onderwijssysteem heen te schieten. De zijns inziens onvoorstelbaar lage kwaliteit van het lezen, schrijven en rekenen ging hij te lijf als voerde hij een oorlog tegen een vijand die koste wat kost verslagen moest worden. En met succes.

Dat viel zo op dat Tony Blair hem voor de tweede regeerperiode (2001-2005) aanstelde als Head of the Prime Minister’s Delivery Unit. Vandaar de titel van het boek: leveren, dat was de opdracht. Op vier beleidsterreinen:
• onderwijs: een verdere doorbraak forceren op het vlak van de kwaliteit van het (basis)onderwijs;
• openbaar vervoer: een einde maken aan de chaos op het vlak van trein- en busvervoer, waaronder het drastisch inperken van de vertragingen;
• criminaliteit: een aanzienlijke terugdringing van kleine criminaliteit, inclusief het zogeheten asociaal gedrag;
• gezondheidszorg: een dramatische verbetering realiseren op het gebied van de kwaliteit van de gezondheidszorg, en vooral ook van de extreem lange wachttijden voor patiënten.

 

De foto hieronder toont de auteur in gesprek met Tony Blair.

Instruction_to_deliver__2

Niet reorganiseren maar door de status quo heenbreken
Tijdens Blairs eerste regeerperiode waren pogingen tot reform of the public services – vergelijkbaar met de Nederlandse strevingen waarover ik spreek in Nota Vernieuwing Rijksdienst (1) – vastgelopen. Het besef drong door dat het belangrijker was om zich te concentreren op het scheppen van voorwaarden voor het behalen van concrete resultaten op beperkte terreinen, in plaats van een eindeloze stroom nieuw initiatieven te genereren. Daarom ging Blair het over een andere boeg gooien: geen grootscheepse reorganisatie van de civil service, maar een klein projectbureau, onder zijn directe hoede, bekleed met – en gebruikmakend van de uitstraling van – het gezag van de eerste minister zelf, om dwars tegen elke verdrukking in vooraf bepaalde doelen te bereiken.

Terzijde. In de Nota Vernieuwing Rijksdienst staat op pagina 40 de volgende zin: "Bekeken zal worden of de praktijk van de Delivery Unit in het Verenigd Koninkrijk als voorbeeld kan dienen bij het in kaart brengen van de resultaten van beleid." Voor enkele fellows van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur was dit aanleiding om in NRC Handelsblad van 16 april 2008 een artikel te plaatsen onder de kop: Kamer moet coup van Balkenende verijdelen. Daarin verzetten ze zich tegen de combinatie van het toekennen van meer zeggenschap aan de minister-president (ministers benoemen en ontslaan) met het daarenboven kunnen sturen op resultaten via zo'n Delivery Unit. Dat zou de MP teveel macht geven ten opzichte van de vakministers, en bovendien zou het haaks staan op enkele staatsrechtelijke uitgangspunten. Bij hun argumenten zijn nogal wat vraagtekens te plaatsen. Daarvoor is hier echter geen ruimte. Het versterken van de staatsrechtelijke positie van de MP - een kwestie die Frank Ankersmit en ik hebben beschreven in de voorstudie Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus, en de voorstudie De reformatie van de staat: parlement en regering, ten behoeve van de eindrapportage van de Nationale Conventie, dient men te zien in de Europees-politieke context van het promoten van politiek leiderschap van gelijk gewicht van regeringsleiders. Het hebben van een Delivery Unit is voor een MP een nuttig instrument om de uitvoerbaarheid van beleid te kunnen garanderen aan de samenleving aan wie de overheid dienstbaar is. Men moet die twee dingen uit elkaar houden. Het primus-inter-pares karakter van de Nederlandse premier heeft zijn langste tijd gehad, ook al omdat elke verkiezing materieel in het teken staat van de verkiezing van de minister-president.

Eerst in Downingstreet 10 zelf, later in de directe nabijheid daarvan, kon Michael Barber zijn projectbureau opzetten, uiteindelijk ongeveer 40 medewerkers omvattend. Alles wat hij nodig had om zijn taak naar behoren te kunnen vervullen kon hij regelen. En daar begint al de eerste parallel met mijn methodologie: de voorbereiding in de vorm van de opzet en inrichting van een projectbureau, bemand met alleen die mensen waarvan je vindt dat je daarmee de oorlog kunt winnen, is niet het halve werk, maar bijna het hele werk. Vergeleken bij de moeilijkheden die doorgaans overwonnen moeten worden bij de start van een goed veranderingsproces is de rest van spanningen tijdens dat proces een relatief gemakkelijke kwestie.

In de praktijk is dit namelijk een van de drie moeilijkste onderdelen van een veranderingsproces. Er zijn nauwelijks politieke of ambtelijke opdrachtgevers die beseffen dat ze – als ze een probleem hebben dat iemand anders voor ze moet oplossen – bereid en in staat zijn om aan die persoon maar één vraag te stellen: “Wat kan ik voor jou doen, opdat jij mijn probleem kunt oplossen?” En als de opdrachtnemer dan formuleert wat hij daarvoor nodig heeft, moet dat verzoek onverwijld en onvoorwaardelijk worden ingewilligd. Daar begint de essentie van het veranderingsproces, namelijk bij het gedrag van de opdrachtgever zelf: niet zeuren over ‘moet dat wel, kan dat niet anders, mag het een beetje minder, kun je zo snel mogelijk leveren?’ en andere opmerkingen die de slaagbaarheid van een effectieve oplossing beperken. Blair gaf Barber alle ruimte om te slagen. De wil en het vermogen om zelf te veranderen zat in de habitus van Blair zelf en manifesteerde zich in het niet leggen van welke beperking dan ook bij het voorbereiden van de start van het veranderingsproces. De enige minister bij wie ik dat in mijn loopbaan heb meegemaakt was Neelie Kroes. De slechtste condities trof ik aan bij Onderwijs. Dat er ooit een parlementair onderzoek zou komen naar het onderwijsbeleid was vijftien jaar geleden al bekend.

Nu de twee andere grote moeilijkheden. De ene ligt op het vlak van de uitvoerbaarheid – en feitelijke uitvoering – van voorgenomen beleid, dus waar beleidsontwikkeling omslaat in uitvoering. Terecht laat Barber niet na om een en andermaal dat probleem te belichten en te bestrijden. Het is de kern van zijn boek. Het implementeren van beleidsplannen was ook in het Verenigd Koninkrijk de zwakste schakel in het beleidsproces. Door in vier sectoren de implementeerbaarheid en daadwerkelijke implementering als de allesbepalende maat der dingen te benoemen heeft hij een doorbraak geforceerd.

Ik heb deze problematiek tijdens mijn projecten in diverse landen niet anders meegemaakt. De vanzelfsprekendheid waarmee overheden fris en vrolijk steeds weer nieuw beleid bedenken is volmaakt afwezig zodra ze dat dan ook moeten gaan uitvoeren: 'Dat is voor uitvoerders en die moeten gewoon doen wat wij zeggen', is meestal het parool. Mijn werk is zich uiteindelijk gaan concentreren op het creëren van de voorwaarden voor de uitvoerbaarheid van beleid. Vandaar dat ik de e-cursus afstandsonderwijs, met de standaarden en principes van de vier voornoemde architecturen, de naam gaf van Uitvoerbaar Beleid Maken.

Het feit dat Barber schrijft (p. 23) ‘Standards matter more than structures’, versterkt mijn opvatting dat overheden die hun besluitvorming inrichten via het beginsel van ‘werken van buiten naar binnen’, die standaarden voor interactief beleid maken moeten leren. De realiteit is echter anders. Overheden staan doorgaans net zover verwijderd van (het willen leren van) de principes en standaarden van interactief beleid maken als Mars staat van Aarde. Deze tragiek is perfect uitgedrukt door Paul de Goede in zijn bijdrage Interactief beleid en de gijzeling van een idee in de bundel De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Van Gennep 2008, p. 137): “…dat een zuiver (en inderdaad sympathiek) idee is gekaapt. Gekaapt door nonsens en flauwekul, gekaapt door slecht geïnformeerde en slecht willende politici, gekaapt door hoogvliegers die de overheid onveranderd als de cockpit van de samenleving beschouwen. En ten slotte – niet onbelangrijk – wordt het idee gekaapt door calculerende burgers die in staat zijn om het systeem voor zich te laten werken.”

De andere moeilijkheid betreft de zwakte om een hoogwaardige kennisbank op te bouwen van kwalitatieve en kwantitatieve data die strikt op het te bestrijden probleem slaan. Ook dat probleem heeft Barber magistraal aangepakt. Geen stap werd gezet zonder de feiten en cijfers, tot op de dag nauwkeurig, bij de hand te hebben. Men mag geen politieke besluiten nemen als men niet weet waarover men praat. Het concipiëren van een body of knowledge, specifiek gekoppeld aan het te bestrijden probleem én zijn oplossing, is onmisbaar. Ook dit aspect nodigt uit om een van de coauteurs van de zojuist genoemde bundel De tien plagen van de staat te vermelden. In zijn bijdrage aan die bundel onder de titel Ambtenaren zonder inhoud legt Jouke de Vries uit hoe de hype van de bedrijfsmatige concepten in de overheid leidde tot een overvloed aan managers (vandaar dat hij spreekt over de managemenstaat) die de ambtenaar met zijn zo belangrijke inhoudelijke kennis heeft verdrongen. Het zijn bijna allemaal procesmanager geworden. Maar pas op, een overheid heeft wel degelijk procesmanagers nodig. Alleen niet die, die zich op dit moment als zodanig afficheren. Een procesmanager die zijn vak verstaat zorgt ervoor dat kennis een van de hoekstenen is voor het slagen van het proces.

Als u eens kijkt naar het plaatje van de architectuur van interactief beleid maken dan zitten die drie genoemde moeilijke punten bij het eerste blokje (start van het proces), bij het laatste blokje (uitvoeringsplan) en bij het blok dat onder de hele reeks staat (cijfers en feiten). Die moeilijkheden overwinnen zijn steeds speerpunten in mijn aanpak. De kwaliteit die op die drie punten kan worden bereikt bepaalt de uiteindelijke kwaliteit van de resultaten. Zonder dat Barber dat met zoveel woorden uitdrukt kun je als lezer zien dat hij – al dan niet intuïtief – exact op die drie onderdelen het grootste gewicht van zijn aanpak heeft gelegd.

Hierna zal ik een aantal aspecten van Barbers aanpak bespreken. Gelet op het feit dat het gaat om een boek van ruim 400 pagina’s zal de lezer er begrip voor willen opbrengen dat ik me beperk tot hoofdlijnen. Gedetailleerde methodologische kwesties laat ik buiten beschouwing.

Getting things done
Hoewel Barber zijn boek begint met een positionering van zijn werk in de context van public service reform gaat het uiteindelijk alleen over getting things done. Op diverse plekken in zijn boek (bv. op p. 201 en 286), stelt hij zich de vraag of het misschien niet toch een goede zaak zou zijn geweest om in de marge van zijn opdracht (concrete doelen realiseren) ook de betreffende ministeries van de civil service te reorganiseren. Daar geeft hij dan zelf een ontkennend antwoord op. Dan zou de primaire taak van leveren – getting things done – nimmer gerealiseerd zijn.

Barber maakt dus – m.i. terecht – van de drie dominante sturingsmodellen nauwelijks gebruik van structuursturing, maar tilt zwaar aan kennissturing (door het willen weten en opslaan van alle data die rond het probleem spelen), en processturing. Met dien verstande dat hij, wat die processturing betreft, voor 90% werkt met methoden die vergelijkbaar zijn met de principes en standaarden die ik zelf in de loop der jaren ontwierp voor de architectuur van het doorbreken van de status quo, maar verder nauwelijks werkt met standaarden van procesmatige huize. Het werken van buiten naar binnen is zeker wel in zijn aanpak terug te vinden, maar vormt niet een goed herkenbaar element van zijn methodologie.

Mede door zijn karakterologische instelling gebruikt hij de proces- en kennissturing als middelen tot verandering van de cultuur binnen de overheden die hij aanpakt. Wij kennen dat cultuurprobleem in Nederland ten voeten uit waar het om de werkwijze en het functioneren van de Tweede Kamer gaat. Ik kan daar op deze plaats niet over uitweiden en verwijs kortheidshalve naar mijn voorstudie ten behoeve van het eindrapport van de Nationale Conventie, en naar passages in enkele publicaties op deze website, te weten de werkwijze van de Tweede Kamer en het stelsel van herziening van de externe adviesraden.

Hoe doe je het?
‘How?’ is de vraag die centraal staat in zijn boek. Tijdens het proces ontwikkelde hij met zijn team een reeks praktische gereedschappen om zich vastberaden door de te bestrijden status quo heen te werken. Ook hier ligt een opmerkelijke gelijkenis met mijn werk. Ik wijd het derde boek van mijn trilogie, namelijk dat met de titel Basis voor beleidadvisering. Deontologie, toolkit en beelden (KPPC 2007), grotendeels aan praktijkinstrumenten die nodig zijn om een veranderingsproces op te zetten en tot een goed einde te brengen.

Terzijde moet ik aangeven dat dit boek (nog) niet openbaar is gepubliceerd, maar in zijn totaliteit is verwerkt in de e-cursus Uitvoerbaar Beleid Maken.
Barber is zo vriendelijk geweest om dat type instrumenten, zoals stappenplannen, protocollen, schema’s en modelbrieven in zijn boek op te nemen.

Karakter en passie als slagingsvoorwaarden
Barbers succes laat zich voor een deel verklaren door specifieke karakterologische eigenschappen die als rode draden door het hele boek heenlopen. Ik vermeldde al dat sturen op een cultuurverandering via proces- en kennissturing een specifieke eigenschap van zijn karakter lijkt te zijn, wat mogelijk verklaart dat hij niet veel op heeft met structuursturing. Dat laat zich onder meer uitdrukken door zijn hekel aan mensen die ‘cling to the certainty of incompetence, rather than reach for the uncertainty of change.’ Als geen ander weet hij dat het slagen van veranderingsprocessen in hoge mate wordt bepaald door het vermogen te kunnen omgaan met onzekerheid. En dat vertelt hij met grote passie, wat zijn boek zo lezenswaardig maakt.

Een andere karaktertrek die zijn succes bepaalde is zijn mening dat je geen veranderingen kunt doorvoeren als je niet oprecht aandacht schenkt aan de mensen die daarbij zijn betrokken. Hoewel zijn aanpak niet in alle opzichten beantwoordt aan de standaarden en principes die nodig zijn voor een volwaardig interactief proces van buiten naar binnen en van onderop, toont hij op diverse plekken in het boek, en vooral ook naar het einde toe, dat het interactieve aspect onmisbaar is voor gedragen doelbereiking. Dat blijkt bijvoorbeeld uit zijn intuïtieve persoonsgerichte benadering: als je wil dat mensen veranderen moet je ze laten merken dat het je wat waard is; je moet ze opzoeken, in de ogen kijken, aanraken en meenemen in een veranderingsproces waar ze niet in willen ontbreken.

Een bepaalde passage uit het boek is interessant in het licht van het parlementair onderzoek van de Commissie Dijsselbloem (februari 2008) over de oorzaken onder het verval van ons onderwijssysteem in de afgelopen twintig jaar. Zijdelings verwijs ik naar de bijdrage van Martin Sommer in de reeds genoemde  bundel De tien plagen van de staat, onder de titel Zwevende politici: over de onderbouwing van twintig jaar radicale onderwijsvernieuwingen. Sommer schetst trefzeker hoe de parlementaire commissie de ene na de andere onverwerkte stelselwijziging boven tafel haalt, allemaal ideetjes en plannetjes van ministers en staatssecretarissen die hoe dan ook moesten worden doorgevoerd, zonder te wachten op de resultaten van voorafgaande ingrepen in het systeem. Dat is kennelijk in het Verenigd Koninkrijk weinig anders. Barber, die zijn spectaculaire carrière begon binnen de sector onderwijs zegt over Blairs belangrijkste adviseurs (p. 44):“… they didn’t ask me the right questions. When they spoke to me about education policy, it was usually to press me for new and bolder ideas. No harm in that, of course, but I used to say to them, ‘Why don’t you also ask me whether we have implemented existing policy effectively and whether it is making a real difference on the ground?’ ”  Treffender kan het destructieve beleid van menig onderwijsminister – een galopperende reeks van goedbedoelde maar ondoordachte vernieuwingen – niet worden uitgedrukt. Dat Barber zich daar openlijk tegen verzet tekent de afwezigheid van risicomijdend gedrag in deze slangenkuil van politieke pretendenten. Een niet onbelangrijke karaktereigenschap voor hen die veranderingsprocessen leiden.

De rol van de media: spin doctoring
Met name in zijn tweede ambtstermijn kreeg Blair vaak het verwijt dat hij weinig inhoudelijks te bieden had en dat spin doctors zijn beleid aan de man moesten brengen. Het is een moeilijk en gevaarlijk terrein dat ook in Nederland speelt: waar raakt inhoudelijk beleid op een vruchtbare wijze de informerende en kritische media, of waar spelen politici en media met elkaar het lege spel van de mediacratie en dramademocratie?

Barber heeft daarop het volgende antwoord (p. 36): “…. While it might be the case sometimes that governments are more interested in managing the media than delivering real change, the truth is that unless you manage the media well, it becomes very difficult to deliver change at all. Loaded with negative associations though the word has become, ‘spin’ really does matter; the danger comes when it is divorced from substance.”

Door het hele boek heen komt dat thema terug. Al dan niet in gezelschap van Blair en zijn prioritaire ministers (het Cabinet Office, dat anders dan in onze verhoudingen slechts een beperkt aantal personen omvat) geeft hij gedetailleerd aan hoe hij zich in extremis inhoudelijk op presentaties voor de media voorbereidt, hoe sceptisch dat doorgaans door de pers wordt ontvangen en hoe blij hij is als de boodschap eens een keer doorkomt en maatschappelijk effect heeft. Ook dit is weer een voorbeeld van de persoon Barber zelf: het boek is niet voor niets geschreven in de ik-stijl. Dat maakt de schrijver kwetsbaar, maar biedt de uitgelezen kans om aan geïnteresseerde lezers duidelijk te maken dat de leider zelf voorop hoort te lopen, zelf de kwaliteit van zijn werk bewaakt en zelf de kogels vangt als er wordt geschoten.

Basisprincipes van het werk van de Delivery Unit
Barber voert het succes van de Delivery Unit terug op twee basisprincipes. Hoewel het herkennen en erkennen van die principes meer dan vanzelfsprekend zou moeten zijn, vinden we ze in de praktijk van duurzame veranderingspolitiek eigenlijk zelden terug.

Het eerste is niet de fout te maken om een organisatorische eenheid op te richten die de implementatie van al het beleid van andere eenheden controleert, maar die zich zelf concentreert op het vinden van een doorbraak op een beperkt aantal terreinen, in de wetenschap dat daarna de rest volgt. We praten hier over procesmanagement in de werkvorm van projectmanagement, een manier van doorbreken van een politiek ongewenste status quo die ik zelden in het openbaar bestuur aantref. Niet in Nederland, noch daarbuiten. Er bestaan weliswaar ook in onze rijksdienst vele honderden, misschien wel duizenden projecten, maar op de keper beschouwd ontstijgen ze zelden het niveau van goedbedoeld amateurisme, meestal ingepakt door externe beunhazen die zich welbevinden onder de vigeur van het risicomijdend gedrag van hun opdrachtgevers. Zie voor mijn opvattingen over hoe het wel moet enkele passages uit het tweede boek van mijn trilogie.

Het tweede principe is de ophanging van het organiseren van het doorbreken van de status quo aan de hoogste politieke ambtsdrager, in dit geval de eerste minister zelf. Als de wil tot veranderen niet wordt gearticuleerd door de hoogste opdrachtgever in kwestie, en als die niet zelf met grote regelmaat de thermometer in het veranderingsproces stopt, is de hele aanpak onvoldoende serieus. Het moet voor alle medespelers zonneklaar zijn dat de baas zelf dit wil, en geen enkele maatregel schuwt als men er de kantjes vanaf loopt. Voor de procesmanager is het vervolgens een heel groot probleem dat de hoogste baas continu wordt bestookt door andere prioriteiten en na verloop van enkele maanden zijn belangstelling kan verliezen, als gevolg waarvan het veranderingsproces wegzinkt in bureaucratische wissewasjes. Maand na maand, jaar na jaar zelf de politieke leiding geven aan het veranderingsproces is een welhaast even onmogelijke als noodzakelijke voorwaarde voor het slagen ervan. Blair – zo laat Barber  ons zien – heeft dat zeer lang weten vol te houden. Ondanks de energie-absorberende gebeurtenissen rond bijvoorbeeld 9/11 en de daarna volgende Irakoorlog. Barber laat geen moment onbenut – dit thema komt tientallen malen in het boek terug – om de lezer te wijzen op het belang van de binding tussen politiek leiderschap, de persoon die het veranderingsproces feitelijk leidt en het onwrikbaar vasthouden aan de methodologie om door de status quo heen te breken. Als de baas zelf op die punten aarzelt of ruimte verschaft wordt het veranderingsproces voor je ogen afgebroken.

Het boek bevat veel meer dan deze twee principes. Barber zet ze niet zelf als zodanig in een rijtje. Dus doe ik dat maar. Overigens niet uitputtend.

Een derde principe voor zijn succes is moeiteloos uit het boek te plukken: hij laat zich niet gek maken. Zetelend met zijn unit binnen het Cabinet Office, het heilige der politieke heiligen, zou hij de rest van zijn leven kunnen besteden aan het bijwonen van een onbegrensde hoeveelheid vergaderingen. In plaats daarvan sprak hij met Blair af dat hij het recht had zelf te bepalen welke vergaderingen hij  wel of niet zou bijwonen. Daarna was het voor hem eenvoudig om – wat ik dan een derde principe noem – een communicatief systeem te ontwerpen waarin hij zelf bepaalde met wie hij sprak, wanneer, waar en waarover. Men kan het belang daarvan – namelijk dat de procesmanager zelf de leiding van de communicatie moet kunnen bepalen – niet genoeg onderstrepen. Een procesmanager die de opdracht heeft een zeer moeilijke klus te klaren moet zichzelf vrijwaren van de normale instrumenten van de administratie. Die zijn gericht op beheersing en controle. Het is de taak van de procesmanager om te vernieuwen. En dat gaat vaak dwars door het hart en de ziel van de administratie heen. Het is uitgesloten dat dit lukt als hij zich bedient van het instrumentarium van de staande organisatie. Barber ontwierp dus een geheel eigen systeem van relaties, plus een communicatieve structuur, waarvan hij vond dat die instrumenteel waren aan het realiseren van zijn opdracht. De onvermijdelijke botsingen met de staande organisatie probeerde hij met zijn persoonsgerichte benadering te voorkomen of – als dat niet lukte – te verzachten.

Nauw daarmee verwant zou ik een vierde principe voor het welslagen kunnen noemen. Hij benaderde de vier ministeries waar de doorbraken moesten plaatsvinden (onderwijs, openbaar vervoer, criminaliteit en zorg) met de grootst mogelijke hoffelijkheid. Hij trainde zijn team op het betrachten van fatsoen, begrip en kennis van de cultuur van de departementen. Nimmer overviel hij hen met reeds door Blair of het Cabinet Office geaccordeerde of voorgekookte besluiten en directieven. De te behalen targets als zodanig stonden vast. Maar hij bedacht talloze methoden om de belangstelling voor het creëren van doorbraken bij die ministeries zelf te laten ontstaan, zodat ze zelf de dragers van het veranderingsproces werden. Verwar dat echter niet met zachtheid. Barber confronteerde de betrokken ministeries keihard met cijfers en argumenten die hun gebrek aan uitvoerbaarheid en feitelijke uitvoering aantoonden. Maar door de manier waarop hij dat deed, en door het sturen op het fatsoenlijke gedrag van zijn team, slaagde hij er meestal in om van zijn potentiële vijanden in de civil service zijn medestanders te maken.

In dit verband toon ik een citaat over de frustraties die hij niettemin had als hij probeerde een departement tot probleemeigenaar te maken (p. 95): “Later in our existence we often encouraged the department to produce the presentation rather than us. There were those on my staff who thought this would help transfer ‘ownership’. (-) Personally, I was sceptical, not just because I liked doing the five-minute presentatons. When we did them, the presentations were sharp, clear and brief – they set out clear messages for the next steps and ministers and officials had to either accept them or debate them in front of the PM. Sometimes departmental presentations were dreadfully lacking in focus, full of lists and Power Point bullets, and above all long winded. I was repeatedly struck by the inability of so many key officials to present anything in five minutes. When people did ramble on too long, Blair would sometimes interrupt, which was a relief, but the result was often an unstructured meeting. I would be sitting at Blair’s side, trying to get the meeting back on track, rather than concentrating on the substance.”

In mijn werk probeer ik een dergelijk probleem te voorkomen door medewerkers en leidinggevenden van organisatieonderdelen die nauw bij het proces betrokken zijn, een en andermaal te trainen in het zelf ontwerpen van zo’n presentatie en deze kort, krachtig en spannend te presenteren. Dat - zelf de presentatie ontwerpen en dat niet overlaten aan een medewerker - is voor mij absolute eis. Ouwehoeren kan iedereen, maar als je het niet helder en overtuigend in een presentatie kunt zetten geldt het niet. 

In de marge daarvan slaagde hij er ook steeds in om duidelijk te maken dat hij heel goed wist waar het zwakste punt van zijn Delivery Unit lag. In zijn woorden (p. 63): “Most units start as flavor of the month, get steadily bigger and become permanent – and at the same time their influence fades and they become marginal. To defy this trajectory I decided we would stay small, stay influential and seek to abolish ourselves after three or four years – and I said so to the permanent secretaries.” Dit is een perfecte formulering van de taak van een project tot verandering van de status quo: breek er doorheen, zorg ervoor dat iedereen het genoegen daarvan ervaart en aanvaardt, creëer aldus een nieuwe manier van werken, laat die indalen in de staande organisatie en verdwijn dan zelf via de achterdeur, zonder te verwachten dat het applaus achter je aan komt.

Weer een ander principe is gelegen in de omstandigheid dat hij zijn team niet alleen klein hield (ongeveer veertig personen, wat op zichzelf toch een groot aantal is, ik werk doorgaans met teams van vijf tot vijftien personen) maar ze ook allemaal samen in dezelfde ruimte zette. Intuïtief begreep Barber het belang van een voortdurende aanwezigheid van het hele team in een en dezelfde omgeving. Het belang en de werking daarvan is moeilijk uit te leggen. Barber stelt zichzelf ook de vraag (p. 138) hoe het toch kwam dat hij er een swingend team van kon maken. De verklaring die ik in de loop der jaren heb gevonden is ongeveer als volgt.

Het heeft te maken met aura’s en met het feit dat aura’s, die tegelijk samen aan een hele moeilijke opdracht werken, elkaar versterken. Als er één plek is waar je als procesmanager goed kunt zien hoe het begrip ‘toegevoegde waarde’ werkt, dan is het in die grote kantoorruimte waar het voltallige team op elk moment weet waar iedereen mee bezig is en welke bijdrage een ieder daaraan heeft te leveren. Barber heeft waarschijnlijk nog niet door dat zijn besluit om het hele team bij elkaar in één omgeving te stoppen, gevoegd bij het feit dat hij het zorgvuldig multidisciplinair opbouwde, de basis is geweest voor de teambuilding en team spirit die je voor zo’n proces nodig hebt.
Als ik zelf aan een opdracht begin en mijn opdrachtgever de grondslagen van teamwork – nodig voor het doorbreken van een status quo – duidelijk maak, dan gebruik ik zinnen als: "Ik zoek de besten, die moeten 24 uur per dag, 7 dagen in de week exclusief voor dit project beschikbaar zijn en hebben daarnaast dus geen ander werk, hebben geen tijd voor bruiloften of partijen, geboorten of begrafenissen, zijn alleen geëxcuseerd op hun eigen begrafenis, zitten allemaal bij elkaar in dezelfde ruimte, verdeeld over separate kamers op de gang, of verdeeld over verschillende gangen of zelfs verschillende gebouwen is ondenkbaar, zijn uitgerust met alle middelen die nodig zijn om de vijand te verslaan, kennen geen taboes en werken boven alles onorthodox." Een opdrachtgever die op dit soort punten inlevert wenst weliswaar te spelen op het niveau van de Champions League, maar komt niet verder dan dat van de vierde klasse amateurs. Een ambtelijk team dat op het hoogste niveau wil, c.q. moet presteren is vergelijkbaar met een commandogroep in volle strijd. Die gaan ook niet om vijf uur naar huis omdat het er voor die dag dan op zit. Ze weten dat om vijf over vijf de vijand voorbij kan komen, en dan moeten ze paraat zijn. In Barbers woorden (p. 103): “Delivery never sleeps.” En waar het gaat om zijn persoonlijke benadering van het teamwork is ook dit citaat niet van belang ontbloot (p. 208): “I had made a point of personally involving myself in the appointment of every single member of staff, whatever their role, largely because I wanted to build a strong team spirit as well as to secure talented people.”

Nog een ander principe is het zodanig positioneren van het proces dat er al op korte termijn een handvol successen kan worden genoteerd, quick wins, in het vocabulaire van Barber. Bij vele pogingen tot hervormingen gaat men eraan voorbij dat enkele snelle successen op korte termijn de voedingsbodem zijn van meer omvangrijke resultaten op de langere termijn. Daar moet je de werkwijze en instelling van het team op aanpassen. Met een razendsnelle en onorthodoxe manier van werken moet je er als procesmanager voor zorgen dat je opdrachtgever al na een paar maanden wordt bediend en aldus het geloof in het proces en zijn aanpak bevestigd ziet.

Zelf tools ontwikkelen voor de doorbraak is ook een belangrijk principe. Zo ontwierp Barber een overall approach om een te behalen target te bereiken. Om in de terminologie van het voetbal te blijven: hij creëerde een set van aandachtspunten van het karakter van totaalvoetbal. Een van die elementen is het vooraf formuleren van targets. Dat is een activiteit, niet zonder gevaren. Als de te realiseren doelen al van te voren vaststaan is het vaak heel moeilijk betrokkenheid en draagvlak te genereren. Het vergt dan veel inspanning om eigenaren van het probleem én van de oplossing te recruteren. Aan de andere kant, als niet duidelijk is dat de baas vindt dat er een grote brand is uitgebroken en dat die hoe dan ook geblust moet worden, dan gaat iedereen achterover leunen. Barber beschrijft die problematiek, met dat spanningsveld, op nauwgezette wijze. Inclusief het gevaar van overschatting van de uitvoerbaarheid van een politieke ambitie. Naar zijn mening moet een geloofwaardige overheid heldere doelen kennen, maar ook de middelen om op elk moment te (willen) weten hoe het proces ervoor staat en de bereidheid om op basis van die wetenschap ambities eventueel bij te stellen.

Ik kan nog een hele serie andere principes voor Barbers succes de revue laten passeren, maar beperk me tot een, namelijk zijn vermogen om standaarden op te zetten. Vooral in de manier van werken: koppige vasthoudendheid, eindeloze routine, aandacht voor details, niet bewegen zonder cijfers en feiten, nooit bang zijn voor tegenstand, durven te buigen als een ander betere argumenten heeft, de macht van de eerste minister gebruiken als een investering en niet als een strafmaatregel, problemen niet bestrijden zonder een diepgaande analyse van zijn oorzaken, nooit de zaken anders voorstellen dan ze zijn maar ze bij de juiste naam noemen (‘we called a spade a spade’), zijn team instrueren dat hun werk is het managen van onzekerheid, op het juiste moment het ‘platte’ team ombouwen tot een satellietstructuur, geen compromissen sluiten op kwaliteit, niet arrogant maar vooral nederig zijn, de goede dingen op de goede manier doen, onvermoeibaar toewerken naar implementatie, krediet van succes altijd aan anderen gunnen, begrijpen dat het bereiken van resultaten pas begint als je begrijpt dat het proces dat daaraan voorafgaat belangrijker is dan het resultaat zelf, weten dat het leveren van kwaliteit tijd kost, enzovoorts. Wat dat laatste betreft nog een interessant citaat (p. 125): “All our efforts in the Delivery Unit for four relentless years brought welcome change but not irreversible progress in the civil service culture. Indeed, at the end of Blair’s second term, it had only just begun, even in the departments where we were most actively engaged.” Hier wordt eens te meer duidelijk hoe Barber het realiseren van vooraf gestelde targets verwezenlijkt ziet worden in een procesmatige benadering die tijd vergt. In essentie was al zijn werk geconcentreerd op het scheppen van voorwaarden waaronder de betrokken departementen een draai van 180 graden konden maken.

Terzijde ga ik nog even in op wat ik net opmerkte over 'problemen niet bestrijden zonder een diepgaande analyse van zijn oorzaken'. Op dit moment (maart 2008) is de Eerste Kamer met de regering in de slag over een van de onderdelen van de Nota Vernieuwing Rijksdienst (4), namelijk de voorgenomen inkrimping van het externe adviesstelsel. Mede gesteund door de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer, onder meer door het aannemen van de motie Putters, de regering gedwongen alsnog een goede probleemanalyse op tafel te leggen ter motivering van de niet-geringe ingreep in dat stelsel. Dit, het maken van deugdelijke probleemanalyses, is ook een slecht ontgonnen terrein van de overheid. Men denkt en zegt vaak dat men zulke analyses heeft (gemaakt), maar in de praktijk kunnen vakmensen snel de oppervlakkigheid daarvan aantonen. Zo niet bij het werk van Barber. Die zat er terecht steeds bovenop om de onderste oorzaak van niet uitvoerbaar beleid analytisch boven tafel te krijgen. Dat materiaal rusteloos en compromisloos genereren is een van de belangrijkste instrumenten om door een politiek ongewenste status quo heen te breken. Maar het risicomijdend gedrag van menig politicus en ambtenaar maakt het extreem moeilijk om dit ook daadwerkelijk te doen. Het maakt namelijk meestal zichtbaar wat in jaren aan problemen onder het karpet is geveegd. En daar zit doorgaans niemand op te wachten. Totdat zich een parlementair onderzoek opdringt.

Hoekstenen van duurzame verandering
Omdat dit boek in zoveel opzichten een reflectie is van hetgeen ik zelf de afgelopen decennia heb ontworpen vat ik alles wat Barber opmerkt over leiderschap bij veranderingen samen in een tweetal tekeningen die ik bij workshops en andere cursussen pleeg te bespreken.

Het eerste plaatje toont de vier hoekstenen die naar mijn mening nodig zijn om duurzame verandering te realiseren. Het politieke ambt bestaat bij de gratie van het willen garanderen van maatschappelijke resultaten zoals uitgedrukt in het midden van de tekening. Soms moet je die verwerven, soms afdwingen. Daarvoor moet je je bedienen van die vier hoekstenen. Alles begint bij (politiek) leiderschap. Maar dat leiderschap moet weten dat duurzame veranderingen een procesmatige aanpak vereisen. En dus moet men de standaarden en principes van sturen op maatschappelijke processen beheersen. Alleen langs die weg creëert men een bepaalde mate van draagvlak, een noodzakelijk te verwerven instemming om ingrijpende besluiten te kunnen nemen. Maar het moet ook ergens over gaan, het moet inhoud hebben.

Hoekstenen_duurzame_verandering1

Deze vier hoekstenen vindt de lezer door het hele boek van Barber heen. Niet zo gegroepeerd als in dit plaatje, maar wel als fundamentele uitgangspunten van zijn ageren.

Hoekstenen_duurzame_verandering2

Het tweede plaatje zoomt in op enkele kenmerkende aspecten van die vier hoekstenen, waarvan vele facetten in het boek terugkomen.

Positive feedback
Tot zover alleen maar positief commentaar op Barbers boek. De punten waar ik vraagtekens bij zou willen zetten vallen in het niet tegenover de overwegend methodologische juistheid van zijn benadering. Op één punt moet ik echter ingaan. Op een aantal plekken in het boek heeft hij het over positive feedback. Hij verstaat daaronder wat 99% van de mensen daaronder verstaan, namelijk aangename en constructieve reacties geven of ontvangen. Op zichzelf is er niets tegen deze interpretatie van dat begrip, omdat zo ontzettend veel mensen gewoon weten wat we daar door de bank genomen onder verstaan. Maar uitgerekend in dit boek – waarin Barber probeert zijn werkzaamheden te voorzien van een wetenschappelijke basis – zou het niet hebben misstaan als hij de term positive feedback in zijn cybernetische context zou hebben gebruikt. In die context namelijk is negative feedback (terugkoppeling, ook een begrip dat hij op p. 188 ‘verkeerd’ hanteert) het enige doelbereikingsmechanisme dat hem met zijn Delivery Unit in staat stelde de doelen van Blairs administratie op de terreinen van onderwijs, openbaar vervoer, criminaliteit en zorg te halen. Terwijl positive feedback (doorkoppeling) in de praktijk van het openbaar bestuur duidt op precies het tegenovergestelde, namelijk steeds verder van huis raken en je doelen dus niet bereiken. Maar ik zou een kniesoor zijn als ik zijn boek om deze reden zou diskwalificeren.

Terug naar het begin
Bij het begin van deze bespreking liet ik de cover van Barbers boek zien, met daarbij de mededeling dat het een opmerkelijk plaatje is. Hieronder ziet u waarom ik die mening ben toegedaan.

Vergelijking_boeken

Zoals de cover van The Wisdom of Crowds (2004) een grappige overeenkomst heeft met een karikatuur die in 1980 van mij is gemaakt, zo is ook Instruction to Deliver niet alleen inhoudelijk, maar tevens door zijn cover een boek waarin ik me geheel herken.

De vraag is : 'Wat kunnen we hier in Nederland mee?' Plannen maken kan iedereen. Goede plannen maken is nog even iets anders, want daarvoor moet men kennis hebben van, en ervaring met standaarden en principes die bij duurzame planontwikkeling horen. En het daadwerkelijk implementeren van zulke duurzame plannen is daarenboven nog een heel stuk moeilijker. Op dat punt schiet ook de Nederlandse overheid schromelijk tekort. Al vele jaren. De jaarverslagen van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman zijn daarover duidelijk. Verder dan het opstapelen van beleid en regelgeving komt de overheid doorgaans niet. Voor de oorzaken daarvan verwijs ik kortheidshalve naar een ander deel op deze website in de rubriek Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid. Kijken we naar recent beleid dan is - om maar één voorbeeld te noemen - de manier waarop minister Vogelaar vastloopt in haar pogingen om een veertigtal slechte wijken te gaan omtoveren in prachtwijken ook een voorbeeld van niet implementeerbaar beleid. Met een aanpak, zoals hierboven beknopt beschreven, is er misschien nog een kans van slagen.