KPPC Publicaties

De tien plagen van de staat

Frank Ankersmit en Leo Klinkers (red.), De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen, Van Gennep 2008

door Leo Klinkers en Frank Ankersmit (24-03-2008)

Een kanttekening vooraf. Als redacteuren en coauteurs van deze bundel past het niet om een klassieke boekbespreking te plegen met een oordeel over de kwaliteit van dit boek. Dat laten we graag aan anderen over. Wij volstaan met een beschrijving van de context waarbinnen deze bundel is ontstaan, inclusief een korte duiding van de inhoud.

De achtergrond
Op 20 maart 2008 presenteerden wij in de Campus van de Leidse Universiteit in Den Haag een bundel van tien bijdragen rond het thema plagen van de staat. Dat boek is een van de uitvloeisels van ons werk binnen de Nationale Conventie, die in oktober 2006 haar eindrapport aan het kabinet aanbood. Een van de onderwerpen die wij als Nationale Conventie ten gronde moesten analyseren waren eventuele defecten in de relatie tussen parlement en regering. Het kabinet verzocht de Conventie om te komen met voorstellen tot reparatie daarvan, ter versterking van de parlementaire democratie en daarmee tot herstel van vertrouwen tussen overheid en samenleving.

Tien_plagen

Binnen die Conventie bleken wij tweeën, meer dan de andere twaalf collega’s, de huidige relatie tussen regering en parlement ten principale te bekritiseren. Wij kwamen om die reden dan ook met voorstellen tot vergaande ingrepen in het monistische bestel, waaronder het advies om de minister-president voortaan te gaan kiezen. Dat was – en is nog steeds – naar onze mening een van de noodzakelijk te vervullen voorwaarden om het representatief los te maken uit de wurgende greep van het executief, en aldus een fundament voor het al vele jaren begeerde dualisme te leggen. Omdat onze voorstellen verder gingen dan de Conventie als collectief wilde adviseren kregen wij de vrijheid in aparte voorstudies onze ideeën ten gronde uit te werken. Die zijn samen met het eindrapport gepubliceerd.

Terzijde voor degenen die deze voorstudies zouden willen bestuderen: een is geschreven door Frank Ankersmit en Leo Klinkers samen, met medewerking van Carla van Baalen, onder de titel De Reformatie van de Staat: parlement en regering; de andere is van de hand van Leo Klinkers, getiteld Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?

Eveneens terzijde maken we melding van het feit dat het kabinet bij brief van 4 december 2007 zijn reactie op het eindrapport van de Nationale Conventie aan de Tweede Kamer heeft doen toekomen. Die reactie is inmiddels in een Algemeen Overleg van de Commissie BZK van de Tweede Kamer op 5 maart behandeld. Wij onthouden ons hier van commentaar op de kwaliteit van zowel de kabinetsreactie als van die van de Kamer. De meningen zijn daarover binnen en buiten de Nationale Conventie verdeeld. De een beschouwt het als een zeer magere appreciatie van de adviezen van de Conventie. De ander ziet in een aantal directe en indirecte bewegingen van het kabinet een herkenning en erkenning van het werk van de Conventie, waaronder bijvoorbeeld de creatie van een Staatscommissie die zich over de Grondwet gaat buigen, die van de Maatschappelijke Stages en die van een Handvest Burgerschap.

De werkwijze
Degenen die van deze voorstudies kennis nemen zullen begrijpen waarom wij na ons werk in de Nationale Conventie het denken en schrijven over staatszaken hebben voortgezet. Op basis van een idee van Frank Ankersmit – ontleend aan de metafoor van de plagen die eertijds Egypte teisterden – werden acht andere auteurs benaderd met de vraag of ze elk een plaag voor hun rekening wilden nemen. Dat verzoek ging vergezeld van de aanbeveling om het qua stijl te zoeken in een Voltaire-achtige aanpak: licht ironiserend een eigenaardigheid van de overheid op de korrel nemend. Verder was er geen taakverdeling. Elke co-auteur was vrij in de keuze van zijn of haar onderwerp.

Tot onze verbazing gebeurden er toen twee dingen. Bijna allemaal kozen ze niet voor de licht-ironiserende stijl van Voltaire, maar voor het tamelijk harde J’accuse van Zola. En elke plaag werd geplaatst in de context van een overheid die verdwaald is in een woud vol concepten die uit het bedrijfsleven afkomstig zijn, aldaar hun nuttige functie hebben, maar binnen een staatsbestel averechts werken. Elk – overigens loffelijk –streven naar meer efficiency binnen de overheid blijkt in de praktijk tot contraproductieve resultaten te leiden. De tot in de hemel geprezen marktwerking blijkt de facto een marxistisch-leninistische marktordening te benaderen met een onvoorstelbare bureaucratisering van de relaties tussen overheid en haar burgers, uitvoerders, maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven. Het ‘economiseren’ van de relaties tussen staat en samenleving heeft geleid tot erosie van de rechtsorde.

Verrassend genoeg was dat ook het leidend motief van het jaarverslag van de Nationale Ombudsman, een dag eerder gepresenteerd op 19 maart 2008 in het plenum van de Tweede Kamer. De staat verhardt, verruwt en toont zich steeds onverschilliger tegenover zijn burgers. Dat beschadigt het vertrouwen dat de samenleving in haar overheid moet kunnen hebben. Deze visie van de Ombudsman ondersteunt de portee van de bundel, die een dag later op 20 maart in ontvangst werd genomen door Syp Wynia, redacteur van Elsevier, bekend om zijn columns in de stijl van onze bundel.

Terzijde wijzen we op een column van Bert Wagendorp in de Volkskrant van 22 maart, pagina 3, onder de titel Prefect Balkenende. Over de opmerkingen van de Ombudsman zegt Wagendorp onder meer het volgende:“Een verfrissend geluid. Jarenlang is ons door de overheid voorgehouden dat wij burgers verantwoordelijk waren voor de ‘verhuftering’. En nu constateert het onafhankelijke instituut van de Ombudsman dat 98 procent van de burgers zich voortreffelijke gedraagt, maar dat het juist de overheid is die er een potje van maakt.”  En nu blijkt, aldus Wagendorp, dat niet de overheid maar de burgerij het besef van waarden en normen in pacht heeft. Dat het de samenleving is die dat besef projecteert op de overheid en van haar gezagsdragers verlangt dat zij zich opstellen als een goede burger: open, eerlijk, warm, behulpzaam en toegankelijk. Een interpretatie die – aldus Wagendorp – niet past in het begrippenkader van de premier, gelet op zijn ontkennende reactie toen hij hiermee een dag na de presentatie van de Ombudsman werd geconfronteerd.

Zij past echter volledig in de zienswijze van Leo Klinkers. De samenleving vraagt van haar leiders dat ze in alle opzichten een voorbeeldige functie hebben: de voorbeeldfunctie is alles. Waar de top van een land zich open, eerlijk, warm en toegankelijk gedraagt nemen burgers dat gedrag over. Als echter een Kamerlid, ongecorrigeerd door de voorzitter van de Tweede Kamer een minister ‘knettergek’ kan noemen, denkt de samenleving ‘dat is dus de standaard, dat mag ik ook.’ Dit is door Leo Klinkers een paar jaar geleden uitgeschreven in een bijlage van het tweede boek (Vakvereisten voor Politiek en Beleid, KPPC 2002) van zijn trilogie onder de titel: Project Waarden en Normen conform de principes van interactief beleid maken. Dat stuk zou ook genoemd kunnen worden: ‘De politiek krijgt de burgers die ze verdient.’

De inhoud
Inhoudelijk volstaan wij hier met een zeer korte karakterisering van de tien bijdragen aan de bundel, in volgorde van de hoofdstukken.

Frank Ankersmit opent de reeks met De plaag van de transactiestaat. Hij analyseert aan de hand van het werk van D.J. Wolfson, Transactie als bestuurlijke vernieuwing. Op zoek naar samenhang in beleid en uitvoering (WRR, AUP 2005), waar het conceptuele kader van de transactiestaat vanuit democratisch oogpunt tekort schiet.

Jouke de Vries, directeur van Campus van de Leidse Universiteit in Den Haag, beschrijft in Ambtenaren zonder inhoud hoe de intrede van de managementstaat (zie ook zijn Paars en de managementstaat, Garant 2002) van hun inhoudelijke denken heeft beroofd, leidend tot een bureaucratie zonder politiek, autocratisch aangestuurd door markteconomisch denken.

Luchien Karsten neemt in Managementconcepten in de overheidsdienst: een historische terugblik, de verbijsterende hoeveelheid hypes bij het overheidsmanagement op de korrel. Hij laat zien hoezeer het zogenaamde economiseren en commercialiseren van de staat schade toebrengt aan concepten als rechtsorde en rechtsstatelijkheid.

Margo Trappenburg neemt in haar bijdrage Veranderdrift de lezer mee in een bijtende satire op de niet-aflatende drift binnen de publieke sector om altijd alles maar te willen veranderen, zonder dat vooraf ook is nagegaan of dat ook tot verbetering zou kunnen leiden.

Eveline Tonkens gaat in Marktwerking in de zorg: duur, bureaucratisch en demotiverend opnieuw in de aanval op het veelgeprezen instrument van de marktwerking als panacee voor een meer effectieve en efficiënte overheid. Zij toont aan dat het tegendeel meestal het geval is.

Paul de Goede beschrijft in Interactief beleid en de gijzeling van een idee de twee kanten van interactieve beleidsvorming: de kant van overheidsdienaren die het in conceptuele onwetendheid misbruiken als instrument om de eigen politieke doelen door te drukken, en de kant van de essentie van dit type beleidsvorming ter democratisering en verbetering van politieke besluitvorming.

Paul Frissen brengt de lezer in zijn bijdrage De preventieve staat: waarom de droom van de gelijke samenleving een nachtmerrie is, naar woorden als sluipende verruiming van terreurbestrijding, een moraliserende en paternalistische staat die met directieve normalisering en disciplinering burgers in beleidsgevangenissen stopt.

Sandra van Thiel beschrijft in Het legenestsyndroom: ministeries na verzelfstandiging, kritische aspecten van de sequelen van een efficiencyoperatie uit de jaren negentig uit, te weten het op afstand plaatsen van overheidsdiensten in de vorm van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s).

Martin Sommer was aanwezig bij de zittingen van de parlementaire onderzoekscommissie onderwijs, de commissie Dijsselbloem. In Zwevende politici: over de onderbouwing van twintig jaar radicale onderwijsvernieuwingen laat hij zien dat het concept van een lerende overheid niet van toepassing was op het ministerie dat voor het leren van de mens is ingesteld.

Leo Klinkers sluit met Gebrek aan politiek vakmanschap de reeks. Daarin voert hij de door de anderen beschreven plagen terug op een erosie van het politieke vakmanschap van de Tweede Kamer sinds medio jaren zeventig, een proces van verval dat zijn inziens omstreeks 2000 heeft geleid tot het einde van de politieke levenscyclus die in 1945 was begonnen.

Al met al is het boek een aanval – niet op de goede bedoelingen, maar – op de desastreuze uitwerking van het neoliberalisme. Dat beloofde de burger een vrijere verhouding ten opzichte van de staat. Het tegendeel blijkt. Daarom poneerden wij tijdens de presentatie op 20 maart 2008 de volgende stellingen, goed voor een levendige discussie:

Stelling 1. Het grootste politieke probleem waar wij tegenwoordig mee zitten, is  niet een probleem in de samenleving, maar het slechte functioneren van de Staat.
 
Stelling 2.  Het idee van de bedrijfsmatige overheid is een bedreiging voor de democratie.
 
Stelling 3. Een alerte en waakzame vrije pers is belangrijker voor het behoud van de democratie dan de Tweede Kamer. Zou men moeten kiezen voor de afschaffing van ofwel de een, ofwel de ander (quod non, gelukkig) - welnu, dan in Godsnaam maar de Tweede Kamer.

Reacties op de bundel
Voorzover bij ons bekend zijn er in de media de volgende reacties op de bundel geweest.

• Verzoek van BNR-Nieuwsradio voor een interview. Dat is verzorgd door Leo Klinkers op 25 maart 2008. Een aantal weken is dit interview te beluisteren via: BNR-Nieuwsradio, Radio archief, 25 maart, 11.45 uur.
• In zijn column Aan de vleeshaken van het marktdenken besteedt Marc Chavannes in NRC Handelsblad van 28 maart 2008 een uitgebreid en instemmend commentaar aan het boek.
• De Telegraaf Wuz met een commentaar en reacties van lezers.
• Ook de Stichting BeroepsEer besteedt aandacht aan dit boek.
• FEM Business op 10 mei 2008.
• Binnenlands Bestuur op 16 mei 2008.
• De Volkskrant op 6 juni 2008.
• Herman Godlieb, directeur van de basisschool de Linde/Theo Thijssen te Nieuwe Pekela, De weging gewogen, Een verkenning naar de beoordelingssystematiek van de opbrengsten in het basisonderwijs en de daaraan verbonden gevolgen voor de onderwijspraktijk, augustus 2008 (zie Slot).