Uw behoefte Effectief bestuur Verbeteren P&C-cyclus

Verbeteren P&C-cyclus

Een begrotingsproces heeft tot doel om financiële keuzen te maken (begroting) en om achteraf financiële verantwoording (rekening) af te leggen. Mede door de invoering van het dualisme leggen de decentrale overheden tegenwoordig een zwaarder accent op de beleidsinhoudelijke keuzen en verantwoording. Bovendien is onder invloed van de wens om bedrijfsmatiger te werken dat begrotingsproces uitgegroeid tot een systeem van planning & control. In dat systeem krijgen uiteenlopende documenten aan de voorkant een plek: voorjaarsnota, financiële (meerjaren)begroting, beleidsprogramma's, dienstplannen, afdelingsplannen. Aan de achterkant zien we de daarbij behorende verantwoordingsdocumenten, aangevuld met accountantsverklaringen en rekenkameronderzoeken.

In de praktijk vertonen deze documenten, die politieke sturing en ambtelijke sturing op de verschillende niveaus beogen, nauwelijks enige samenhang. Staffunctionarissen en controllers streven dat wel na, maar lijnfunctionarissen hebben er vreselijke moeite mee. Laatstgenoemde functionarissen, die het 'echte werk' moeten doen, willen zich niet al strak binden. Ze hebben ruimte nodig voor hun werk. Daarnaast lopen ze tegen het probleem aan dat ze onvoldoende zicht hebben op de bijdrage die hun activiteiten leveren aan de hoger gelegen doelen. Veiligheidshalve blijft men steken in vaag geformuleerde doelen. Pogingen om doelstellingen SMART te formuleren stranden dan ook hopeloos. Voor zover er zinnige indicatoren te bedenken zijn, zullen die altijd maar een deel van het verhaal vertellen. Dat geeft achteraf mooi ruimte om aan te geven waarom een bepaald doel niet is gehaald. Maar dat blijft vervelend in een afrekencultuur die is ontstaan in een situatie van 'we moeten bedrijfsmatiger werken'.

Overheidsorganisaties creëren op die manier een papieren werkelijkheid, die niks met de echte werkelijkheid in de samenleving van doen heeft. Zonder dat dit hardop wordt uitgesproken, voelt iedereen wel aan dat dit zo is, maar toch gaat men door op de ingeslagen weg. Men blijft elkaar gevangen houden.

Op zichzelf is er niks mis met planning & control, sterker nog het is wenselijk in een publieke omgeving. De vraag is alleen hoe u het P&C-systeem eenvoudiger en werkbaar maakt. Om hier een antwoord op te geven moeten we ons afvragen waar het mis gaat. Volgens ons heeft het alles te maken met een topdownbenadering van de beleidsontwikkeling. Men start met voluntaristisch beleid en gaat vervolgens bedenken wat er voor nodig is om dat waar te maken. Men redeneert vanuit het abstracte naar het concrete. En dat lukt niet. Als u geen beeld heeft van de (complexe en veelvormige) werkelijkheid en u geen probleemanalyse heeft gemaakt, dan heeft u ook geen zicht op werkbare en haalbare oplossingen. Indicatoren en de waarde daarvan zijn daarmee ook niet vast te stellen.

Anders gezegd, de drie W-vragen, die doorgaans worden gesteld in een programmabegroting, moeten op een andere manier worden beantwoord. De vraag 'Wat willen we bereiken?' dient de samenleving als vertrekpunt te nemen. Een juiste probleemanalyse levert antwoord op de vraag 'Wat gaan we ervoor doen?'. In het verlengde hiervan komt ook het antwoord op de vraag 'Wat mag het kosten?' op tafel.

Een werkbare en eenvoudige P&C-cyclus kan worden ontworpen door beleid te maken via een proces dat van buiten naar binnen werkt en van onderop. Kortom, door te leren uitvoerbaar beleid te maken, leert u tegelijk hoe u een P&C-systeem kunt bouwen dat dienst doet als politiek sturings- en verantwoordingsintrument en dat een actieprogramma oplevert om effectief beleidsvoornemens te implementeren. Het geeft managers inzicht hoe ze ruimte kunnen creëren voor hun medewerkers om hun werk goed te doen. Daarmee kunnen ze managen op basis van een menselijke maat in plaats van managen via formulieren, protocollen, prestatiecontracten en andere onwerkbare procedures.

Onderstaande afbeelding, die ook aan de orde komt in de e-cursus Uitvoerbaar Beleid Maken, geeft een beeld van het verband tussen het proces van doel bereiken en het realiseren van mogelijkheden om effectiviteit te meten op de verschillende abstractieniveaus. Het is een ingewikkelde tekening, dus dat behoeft enige toelichting.

effectmeting

Visiedocumenten kennen verschillende abstractieniveaus van doelen. Het hoogste niveau noemen we de visie, dat is een schets van het 'paradijselijke' toekomstbeeld. Om die situatie te bereiken - voor zover dat al haalbaar is - hebt u een aantal hoofdroutes nodig. Deze hoofdroutes noemen we streefbeelden en zijn kwalitatief geformuleerd; zij vormen de outcome (het beoogde maatschappelijke effect). Het 'onderliggend wegennet' wordt gevormd door doelen; die kunnen we kwantificeren met behulp van meetbare indicatoren (output). Om die doelen te bereiken zijn acties, activiteiten en projecten nodig. Managers moeten zich vooral hierop richten: is de actie uitgevoerd, wordt de planning gehaald, is er voldoende budget?

Anders bekeken, vormen de acties de voertuigen om de doelen te bereiken. Een samenstel van doelen vormt het streefbeeld. De streefbeelden gezamenlijk brengen ons in de buurt van de visie. Dat is wat de afbeelding tot uitdrukking brengt. Het belangrijkste is echter dat al deze stappen worden gezet volgens de methodologie van 'doel bereiken'. Deze methodologie baseren we op het negatieve feedbackmechanisme uit de cybernetica. Voor een juiste werking hebt u kwalitatieve en kwantitatieve gegevens nodig. Deze kunt u alleen uit de samenleving halen. Daar is een interactief proces voor nodig, dat in de samenleving begint, van buiten naar binnen werkt en van onderop, dus van concreet naar abstract en weer terug.