Duaal besturen

In een democratische rechtsstaat is het vanzelfsprekend dat de volksvertegenwoordiging een andere politieke verantwoordelijkheid draagt dan het dagelijks bestuur. Dualiteit van politiek denken en handelen is, staatkundig gezien, een normatief gegeven.

Echter, zowel op rijks-, provinciaal, als gemeentelijk niveau zijn beide organen zodanig met elkaar vergroeid dat het besturen, en niet het vertegenwoordigen van het volk, tot de maat der politieke handelingen is verheven. De vertegenwoordigende organen richten hun agenda naar die van het dagelijks bestuur, niet naar de publieke agenda van de samenleving. Daardoor is er sprake van een een grote mate van vervlechting van de onderscheiden verantwoordelijkheden van dagelijks bestuur en politieke leiding van het land.

Dit is een ernstig probleem in de hedendaagse staatkundige orde. De Nationale Conventie, belast met de opdracht om defecten van ons constitutioneel bestel aan te geven, heeft dit probleem als defect nadrukkelijk onder woorden gebracht in haar advies aan het kabinet in oktober 2006. De visie van de Conventie was mede gebaseerd op een tweetal diepgaande voorstudies van enkele van haar leden over dit onderwerp: De Reformatie van de Staat: parlement en regering en Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?

Als defect zag de Nationale Conventie dat door een te grote vervlechting van parlement en regering de Tweede Kamer veel van zijn zelfstandigheid en herkenbaarheid is kwijtgeraakt. Volgens de Conventie kan het constitutionele bestel aan herkenbaarheid en vertrouwen winnen door parlement en kabinet meer te ontvlechten. In zijn reactie van 4 december 2007 op het rapport van de Nationale Conventie volgt het kabinet die visie van de Nationale Conventie niet. Op pagina 6 stelt het kabinet: "Door ons systeem van coalitievorming is het noodzakelijk voor een stabiele regeerperiode een aantal afspraken te maken. Daardoor bindt het parlement zichzelf. Dit is een monistisch maar onmisbaar element in ons duale bestel."

Dat standpunt reserveert het kabinet voor zijn eigen relatie met het parlement. Anders is dat ten aanzien van het dualisme op provinciaal en gemeentelijk niveau. De voor die lichamen geldende wetgeving gaat ervan uit dat duaal bestuur vereist dat de leden van de respectievelijke volksvertegenwoordigingen bereid en in staat zijn zelf politieke kaders te creëren die als een 'agenda', op één niveau hoger dan die van het bestuur, richting geven aan de kwaliteit van het leven in de gemeenschap waarvoor dat orgaan politiek verantwoordelijk is. Dat blijkt in de praktijk overigens niet eenvoudig te zijn. Deze interpretatie van dualisme, gevoegd bij het gegeven dat gedeputeerden en wethouders van buiten de staten of raad benoemd worden, heeft tot nu toe in de praktijk vaak te zien gegeven dat bestuurders moeite hebben met de eigen agendavorming van die vertegenwoordigende organen. In 2007 zijn maar liefst 131 wethouders opgestapt, van wie 77 vanwege een vertrouwensbreuk.

Niettemin is en blijft het de essentie van dualisme dat de volksvertegenwoordiging een politiek kader moet creëren boven dat van het dagelijks bestuur. Maar hoe doet u dat dan? Hoe formuleert u als volksvertegenwoordiging een politiek kader dat de agenda vormt voor het bestuur en niet omgekeerd? Daarvoor kunt u terecht bij de 'methode Klinkers'. Die omvat de standaarden waarmee gemeenteraden, Provinciale Staten en de Tweede Kamer als volksvertegenwoordiging vanuit de samenleving zelf de componenten van politieke kaders samenstellen. Bovendien stellen deze standaarden de organen in staat om hun controlerende rol optimaal te spelen.

Door hier te klikken, ziet u een plaatje dat de standaarden visueel weergeeft in hun onderlinge verband en in hun relatie tot de drie rollen die de politieke organen moeten spelen: volksvertegenwoordigende rol, kaderstellende rol en controlerende rol. U zult dit plaatje niet meteen doorgronden, maar dat hoeft ook niet. Het gaat om het beeld dat een interactief proces, mits juist toegepast in het licht van doel bereiken en doel stellen, politieke organen in positie zal brengen.

5.5_Drie_architecturen_en_het_dualistische_stelsel