Openbare dienst Suriname Organisatieverandering

Organisatieverandering

door Humphrey A.R. Bendt MSc.

Bij organisatieverandering: eerst de politieke cultuur veranderen, daarna de ambtelijke

Dit stuk is gepubliceerd in De Ware Tijd op 2 november 2007

Tijdens een workshop met leidinggevenden van een ministerie stond het thema politiek en ambtelijke cultuur centraal. Ons bureau werd namelijk ingehuurd om gedurende drie dagen een groep van 30 hoge ambtenaren te faciliteren. Het doel van de workshop was het gezamenlijk ontwerpen van strategisch human resource management beleid voor hun ministerie. “Van PZ naar HRM.” Wie serieus het personeelsbeleid wil veranderen moet er rekening mee houden dat een belangrijke succesfactor is bij het doorvoeren van HRM: een democratische, open, vraaggestuurde, flexibele, resultaatgerichte en innovatieve cultuur. Cultuurverandering in organisaties begint en eindigt bij het gedrag van mensen.

Stelling
Na de officiële opening door de minister ging ik samen met mijn collega met de deelnemers aan de slag. Het transformeren van PZ naar HRM is geen bureauwerk, maar een collectief leerproces. Het is o.a. kritisch samen nadenken over de cultuur in het ministerie, de traditionele managementstijl gericht op controle. Samen reflecteren op de bestaande cultuur is een vorm van leren. Een belangrijk aspect bij veranderingen in organisaties is o.m. een kwestie van kritische vragen stellen en beantwoorden en op basis daarvan een organisatieprofiel op stellen. Zijn we tevreden met de huidige situatie op het ministerie? Hoe staat het met de cultuur in de organisatie? Hoe dienstbaar is de organisatie? Wil men veranderen? Is er voldoende leiderschap in de organisatie? Is er een structuur die open communicatie en verandering stimuleert?

De collectieve bezinning leverde een prachtig profiel van de actuele cultuur op het ministerie. Niet wat de consultant zegt, maar wat de mensen zelf vaststellen, vormt de basis van alle leren in een organisatie. Toen de minister op de ochtend van de derde dag bij de workshop kwam, was er een pauze. Ik liep met hem door de zaal en wees hem de resultaten van de groepsdiscussies. “Het is niet mooi, wat ik hier lees” merkte hij op. “Ik zie een paar positieve dingen zoals bereidheid te veranderen, klantgericht, loyaal, inzet ondanks een lage beloning, groot improvisatievermogen, prettige werksfeer. Maar het negatieve overheerst” mompelde hij, “Er is sprake van een dominante negatieve cultuur, oude cultuur” zei de minister. Hij las de woorden die op de flapovers stonden luid op: gebrek aan interne samenwerking, reactief gedrag, gesloten communicatie, topdown gestuurd, log, onproductief, inefficiënt, belerend, angstcultuur, sterk centralistische, gevoelig voor corruptie, zeven-even mentaliteit, inefficiënt, normvervaging, bureaucratisch, patronage en naar binnen gericht. “Deze cultuur gaat veranderingen tegenhouden” zei hij

De deelnemers hadden verwacht dat de minister boos zou worden bij het lezen van zoveel negatieve dingen over zijn ministerie. Na de toespraak van de directeur kwam de minister aan het woord. Iedereen zat vol spanning. In zijn hand hield hij een blauw boekje. Ik stond achter hem en zag dat hij het boek Human Resource Management in Surinaams perspectief van de heer Fred Budike hield. De minister had zich dus goed voorbereid. Hij begon als volgt: “Ik ben blij dat jullie de problemen op een rijtje hebben gezet en ze niet hebben verzwegen, gebagatelliseerd of onder de tafel hebben geschoven. Wij met zijn allen zijn de eigenaren van deze problemen.” Daarna kondigde hij aan dat hij een stuk hij uit het boek van de heer Budike zou voorlezen. Op blz. 67 zegt de schrijver “…dat het ambtelijke apparaat is verworden tot een stuurloze grasmachine van politici en ambtenaren.” Hij dronk een slok water, zette zijn bril beter op zijn neus, keek in de zaal en vervolgde. “Laat mij u zeggen dat ik het eens ben met de heer Budike. Ook met zijn oplossingsmodellen die hij aandraagt. Budike stelt namelijk voor om de politiek van patronage, niet the right man on the right place, geformaliseerde toe-eigening van gemeenschapsgoederen, monopolisering van maatschappelijke privileges, bureaucratische besluitvormingsprocessen en corruptie eerst aan te pakken, voordat gedacht kan worden aan invoering van een eigentijdse strategische HRM”. De minister keek met een streng gezicht. “Ja, ook bij ons moeten we terug naar af, zoals Budike schrijft. Er moet een paradigmaverschuiving plaatsvinden op de gebieden van normen, waarden, integriteit” (Budike 2007, pag. 67). Nadat de minister zijn zegje had gedaan vroeg en kreeg een deelnemer, Mahender genaamd, het woord. “Ik vind het hoopvol wat u daar zegt. Maar wat vindt u van de volgende stelling heer minister? Willen we de ambtelijke cultuur veranderen, dan moeten we de politieke cultuur veranderen “ zei Mahender. De zaal werd rumoerig. De minister vroeg de aanwezigen en de facilitators de stelling ter bespreking aan de zaal voor te leggen.

Wat is cultuur?
Op verzoek van de minister hield ik een inleidend praatje over cultuur. “Cultuur gaat over groepsgedrag.” begon ik aarzelend. “Het gaat over patroonmatig gedrag van groepen in organisaties. Dat kun je zien. Het functioneert als een bril waardoor de leden van die organisatie de werkelijkheid waarnemen en betekenis geven. Daarin verschillen de overheid en politieke partijen niet van andere organisaties. Het gedrag in politieke partijen en werknemers in dienst van de overheid is niet zomaar ontstaan. Groepsgedrag heeft een basis namelijk de verankerde ideeën, paradigma’s van mensen. Het zijn deze diepgewortelde overtuigingen over de politiek en het werk die mensen hun gedrag beïnvloed. De meeste Surinaamse politici komen uit de ambtenarij. Het is dus verwachtbaar dat ze met een ambtelijke bril naar organisaties kijken. Er is in de loop der jaren zoiets als een ambtelijke stijl ontstaan. Het komt o.a. tot uiting in gedrag. Ambtenarengedrag is meestal reactief, sterk procedureel, sterk hiërarchisch. Het is een erfenis uit het verleden met meer een bevelshuishouding (basja) dan een onderhandelingshuishouding (krutu). Een ambtelijke cultuur is meestal een cultuur waarin traag gehandeld wordt. Het is een cultuur waarin voorzichtigheid belangrijk is. Men is bang om fouten te maken omdat men daar op afgerekend kan worden. In een ambtelijke cultuur is de schuldvraag belangrijk, wat betekent dat mensen verantwoordelijkheid vermijden. Van ambtenaren wordt loyaliteit verwacht. Meestal kritiekloos volgen wat de politiek wil. De politiek moet verantwoording afleggen voor ambtelijk handelen. Of het nu gaat om de Belastingdienst, Brandweer, Defensie, Onderwijs of Vreemdelingenzaken. Al deze overheidsorganisaties hebben te maken met politici die zich in de Nationale Assemblee moeten verantwoorden.”
“Moet een ambtenaar onder alle omstandigheden loyaal blijven? “ vroeg Mahender.  “Ik ben van mening dat de loyaliteit die gevraagd wordt van de doorsnee ambtenaar (ook in Suriname ) niets anders is dan “een toverformule om verhoudingen te modelleren naar het beeld en de gelijkenis van de heersende politiek elite.”(Klinkers 2002 ) Van ambtenaren wordt verwacht dat zij zich moeten schikken naar wat politiek gewenst wordt geacht. Hoe moet iemand die zichzelf als een professional ziet omgaan met een politieke bevordering, werving, of mutatie? Moet die professionele ambtenaar kritiekloos of op basis van een zogenaamde loyaliteit toekijken hoe zaken verkeerd of niet deskundig worden aangepakt?” “Wees een professional , onder alle omstandigheden” zei ik.

De status quo
Mahender vroeg na mijn betoog het woord. Hij nam vol zelfvertrouwen de microfoon uit handen van mijn co-trainer en deed zijn verhaal. “We weten het allang!” zei hij resoluut. “De meeste overheidsorganisaties hebben te maken met oude, belerende culturen. Deze zijn diep verankerd. Wat ik zie is dat bij de Surinaamse overheid werkgelegenheid belangrijker lijkt dan efficiënt en doelgerichte werken. De inefficiëntie die we daarnet hebben vastgesteld is haarscherp. Dit hebben we zelf gedaan. Dit is het werk van politici, die de ministeries aansturen. Waarom kunnen we het niet collectief veranderen?  De bestaande cultuur is een probleem. Waarom? Omdat de bestaande denkwijzen en omgangsvormen het bereiken van organisatiedoelen belemmeren. Oude denkbeelden leven voort. Door haar gelieerdheid met de politiek is het een politiek probleem. Het houdt vernieuwing tegen, het is verstard, naar binnen gericht en niet meer passend bij wat de burgers willen. Dit alles heeft met de stijl van leidinggegeven te maken. Met zijn allen hebben we er letterlijk een puinhoop van gemaakt. Er heeft zich niet alleen oeroude bureaucratische cultuur ontwikkeld, maar wat erger is een corrupte angst – en onproductieve cultuur.  De patronagecultuur heeft zich ontwikkeld tot een soort partij politiek accommodatiesysteem (Fred Budike, 2007). Dit kan niet zo doorgaan. We moeten de zaak aanpakken, heer Minister” zei Mahender. “U en het politieke systeem dat u dient werken eraan dat door de voortgaande politisering van het overheidsapparaat in de loop der jaren teveel ambtenaren gedemotiveerd zijn.” Mahender zwaaide met een rapport. In een door IDB (2001) uitgegeven rapport lezen wij het volgende: “de bestuurlijke organisatie van het ambtenarenapparaat is hiërarchisch en is gebaseerd op gedetailleerde formele regels. Besluitvorming is hiërarchisch en alleen de hoogste rangen mogen zelfstandig besluiten nemen. Het wordt dagelijks steeds erger” zei hij. “Alsof onze bestuurders willen zeggen; na mij de zondvloed. De verouderde personeelswet, gebrek aan management- en leiderschapsvaardigheden, de lage salarissen en de patronagepolitiek hebben een negatieve impact op het overheidsapparaat.” Opgelucht dat hij zijn zegje mocht doen gaf hij de microfoon aan de facilitors.

De politieke cultuur
Hierna kwam Ron, bestuurskundige van huis uit, aan het woord. Ron deed zich tijdens de workshop kennen als een goede kritische wetenschapper. Het meest sprak hij over de politiek. Hij keek naar Mahender die net zijn analyse van het bestuurlijke had afgerond.  “Hoe gaan we dit probleem oplossen?” vroeg hij retorisch. “Ik ben van mening dat we eerst bij de politiek moet beginnen. De Surinaamse politiek vergelijk ik met een meerkoppige draak. Die koppen zijn de politieke partijen en het lichaam is het volk. Ze willen allemaal macht en invloed om zogenaamde de belangen van hun achterban te behartigen. Omdat het gaat om een partijpolitieke benadering, gebaseerd op etniciteit merk ik dat alle koppen een ander kant uitkijken. Ze willen allemaal overleven en daarom schromen ze niet elkaar’s kop af te hakken. Als ze in een coalitie met elkaar werken, kijkt iedere kop naar wat er in zijn hoofd en belangensfeer zit. Ook al doet het lichaam (het volk dus) pijn. Er wordt namelijk niet gecommuniceerd met de basis. In de meeste partijen worden beslissingen over de belangrijke beleidsvisies genomen door de top van de partij, zonder overleg met de beleidsorganen. Ingeval, dat wel gebeurt, is het een soort schijnoverleg. Er is een cultuur van angst en uitsluiting in de partijen. Sommige partijtoppers die aan de macht zijn gebruiken de politiek niet alleen om er zoveel mogelijk beter van te worden, maar ook zij die hen hebben geholpen om aan de macht te komen.

De meeste Surinaamse politici hebben een bepaald soort mentaliteit: een mentaliteit van schaarste. Wanneer mensen met een mentaliteit van schaarste politieke macht veroveren, omringen zij zich met jaknikkers, loyalisten. Afwijkend gedrag beschouwen ze als kritiek, een ander mening hebben als teken van niet loyaal zijn. Ze zijn autoritair, willen macht niet delen, denken niet in win-win termen, beschermen hun invloedssfeer, en zijn uit op meer macht, invloed, geld, bezit en grond. Ze denken dat zij alles moeten hebben en alles moeten doen. Ze zijn bang dat de koek opraakt en willen zoveel mogelijk voor zichzelf hebben.( S.Covey, 2000) Het bepaalt de cultuur, een cultuur van loyaliteit en trouw aan degene die macht bezitten. Door gebrek aan open communicatie ontstaat er een angstcultuur. Het is deze cultuur die als eerste moet veranderen” zei Ron met nadruk. 

Cultuurverandering
We zijn het met zijn allen eens dat de cultuur binnen de ambtenarij moet veranderen. Het gaat dus om ingrijpen in verhoudingen binnen groepen, in paradigma’s van groepen. Cultuurverandering is interactief gedrag; het is geen blauwdrukdenken. Een groot aantal overheidsorganisaties willen resultaatgericht, efficiënter, transparanter werken. Men wil open en eerlijke communicatie en integriteit als kernwaarden. De meeste ministeries staan in de startblokken om een personeelsbeleid te implementeren gebaseerd op Human Resource Management principes. Men wil niet alleen de onderlinge samenwerking te bevorderen, maar ook de betrouwbaarheid, professionaliteit en the right man on the right place.  Hoe gaan we dat doen als de politici niet een leidende rol hierin nemen? Is het mogelijk de geschetste HRM-cultuurelementen te implementeren met de huidige politieke cultuur in het ambtelijke? Human Resource Management zal weinig effect hebben als de organisatiecultuur niet verandert. De politiek zal hierin een leidende rol moeten vervullen. Politieke ambtsdragers moeten zichzelf kritisch beschouwen en werken aan verandering. De wetenschappelijke bureaus in de partijen kunnen hier een rol vervullen. Ambtenaren verkeren helaas niet in een positie om de bestaande politiek cultuur te veranderen. Het is namelijk de politiek die de bepalende context vormt voor het ambtelijke.
________________________________________
Literatuur
Fred Budlike ,Human resource management in Surinaams perspectief, 2007.
Hans Dooreward ,Human resource management en organisatieontwikkeling, 2005.
Stephen Covey , Living the seven habit, 2003.
Alex Straathof, Cultuurverandering bij de overhead: sturen of sleuren, 2003.
Leo Klinkers, Vakvereisten voor politiek en beleid, 2002.