Openbare dienst Nederland Herinrichting bestuursdienst Nota Vernieuwing Rijksdienst 5 - Jaarverslag 2007 Algemene Rekenkamer

Nota Vernieuwing Rijksdienst 5 - Jaarverslag 2007 Algemene Rekenkamer

door Leo Klinkers (28-03-2008)

In haar Jaarverslag over 2007 mengt ook de Algemene Rekenkamer zich in de discussie over de Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007. Dat de AR dit ziet als een belangrijke zaak blijkt al uit het feit dat het Voorwoord van de President, Saskia Stuiveling, geheel over deze kwestie gaat.

Wat blijkt? Op 29 maart 2007, dus vrij snel na het samenstellen van het kabinet, stuurde de AR een brandbrief aan de Minister-president, de twee Vice Minister-presidenten, de Minister van BZK en die van Financiën. In die brief - integraal opgenomen in het Jaarverslag - uitte de AR haar zorgen over berichten van de kant van de ambtelijke top in de rijksdienst dat de controledruk werd ervaren als een toenemende last, en dat daarom werd voorgesteld stevige politieke besluiten te nemen om de strikte rechtmatigheidseisen op artikelniveau te laten vervallen. Voor de betreffende passage verwijs ik kortheidshalve naar de notitie De Verkokering Voorbij van het Overleg van Secretarissen-generaal SGO) van 18 januari 2007, p. 12, punt 5. Deze heeft een belangrijke rol gespeeld bij de invulling van het coalitie-/regeerakkoord 2007. In de brandbrief nam de Algemene Rekenkamer uitdrukkelijk stelling tegen een dergelijke gang van zaken, maar bood tegelijk ook een procesgang aan om zaken bespreekbaar te maken.

Dat leidde - zo staat in het Voorwoord - kort voor de jaarwisseling 2007-2008 tot een akkoord met Financiën, uitmondend in een tweetal experimenten, met een looptijd van twee jaar, met een andere manier van controleren en verslaan. Maar nu komt het: de President van de AR gaat in het Voorwoord verder met de volgende tekst:

"Maar niet al onze zorgen zijn daarmee verdampt. Het kabinet vergt met zijn plannen voor de vernieuwing van de rijksdienst heel veel van die rijksdienst. In een reorganisatie- of opheffingsfase is er zelden voldoende aandacht voor administratieve organisatie en daarmee samenhangende eisen als ‘ordelijk’ en ‘controleerbaar’. De risico’s worden alleen maar groter in een rijksdienst waar op veel plaatsen al op dun ijs geschaatst wordt, mede door nog niet geheel verwerkte omvangrijke wijzigingen van eerdere kabinetten. Denk aan de andere aanpak rond de huursubsidie en de verschillende toeslagen. Wij houden met name de reorganisatie van de auditfunctie op de departementen scherp in het oog: interne audit is het voorportaal van ons werk. Als het voorportaal niet voldoende functioneert, mede doordat veel tijd besteed moet worden aan de eigen positionering
en aan de eigen werkomstandigheden, lopen de risico’s op. De risico’s binnen de rijksdienst en de risico’s dat wij niet afdoende kunnen afgaan op de werkzaamheden van de auditdiensten.
De remedie voor veel van de genoemde problemen is een goed doordachte, drastische sanering van de regeldruk: deze biedt direct voordelen voor alle betrokkenen, kan mogelijk leiden tot een verminderde behoefte aan ambtenaren en opgeheven regels hoeven niet meer gecontroleerd te worden. Zo heeft het kabinet zelf de sleutel in handen om mee te helpen controlelast te laten omslaan in controlelust."

Dit is de kern van de kanttekeningen die de AR wenst te maken bij de Nota Vernieuwing Rijksdienst: de volgorde van handelen is verkeerd. Niet eerst bezuinigen op ambtenaren en dan pas de regeldruk en controlelast verminderen, maar precies omgekeerd. Als het kabinet doorgaat op dat eerste pad, verwacht de Algemene Rekenkamer onbeheersbare risico's in de totale controle en toezichthoudende keten. Om een voorbeeld te noemen. De Algemene Rekenlamer stelt dat de voor 2011 aangekondigde fusie tussen de Voedel- en Warenautoriteit, de Algemene Inspectiedienst en de Plantenziektenkundige Dienst (alledrie van LNV) voor de korte termijn niet leidt tot een professionalisering van de handhaving. De AR adviseert dat eerst wordt vastgesteld welk niveau van naleving van regelgeving wordt gewenst, voordat men bezuinigingen gaat inboeken.
Het Jaarverslag biedt ook doorkijkjes naar andere interessante thema's met een directe of indirecte relatie tot de Nota Vernieuwing Rijksdienst c.a. Niet-uitputtend noem ik de volgende thema's.

Handhaven en Gedogen (p. 10)
Zie voor een uitvoerige analyse van dit onderwerp op deze website: Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid. In Hoofdstuk II van die analyse ga ik in op het rapport Handhaven en Gedogen van de Algemene Rekenkamer van maart 2005. Nu komt de AR in het Jaarverslag 2007 op deze zaak terug via een van de vijf korte rapporten met een terugblik op de effecten van eerder gepubliceerd werk. Die terugblik onder de titel Handhaven en Gedogen. Rapport: Terugblik 2008, bevat - zeer kort geformuleerd - de volgende mededelingen van de AR:
- ministeries pakken doorgaans de aanbevelingen goed op, zetten voor de uitvoering daarvan programma's op, maar de daadwerkelijke uitvoering daarvan blijkt in de praktijk nogal lastig te zijn;
- programmatisch handhaven blijkt zeer moeilijk te zijn en het is afwachten geblazen of er echt iets gaat komen van de plannen van aanpak om de regeldruk te verminderen;
- de AR constateert dat de departementen vaak niet verder komen dan het vastleggen van voornemens en plannen, meestal in nieuwe voorschriften en regels!;
- dus vraagt de Kamer zich af of er nog wel gesproken kan worden van het opvolgen van de aanbevelingen van de AR;
- de AR noteert tevens dat vaak om verkeerde redenen bundeling van toezicht en handhaving plaatsvindt, namelijk om budgettaire redenen; dat vertroebelt het zicht op inhoudelijke keuzen.

Wat valt hier verder over te zeggen? Het genoemde rapport Handhaven en Gedogen van maart 2005 plaatste ik in het teken van een reeks studies sinds 1991 over de problematiek van de niet-uitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving. In die context heb ik het woord uitvoerbaarheidsinfarct opgevoerd: alle studies opgeteld kunnen maar tot één conclusie leiden, namelijk dat deze problematiek zo structureel is dat - ook blijkens het jongste rapport van de AR - de betrokken departementen dus zelfs niet de verbetervoorstellen van de AR uitvoerbaar kunnen maken en daadwerkelijk uitvoeren. Dat ze integendeel met het maken van plannen tot uitvoering van wat de AR in 2005 aanbeval meer nieuwe voorschriften en regels maken. En dat klopt weer met de jongste bevindingen van Actal, de organisatie die de regering bijstaat met pogingen om de druk van regels en administratieve lasten te verminderen. Een heilloos karwei dus.

Aanbestedingen ICT-component P-direct (p. 21)
Vanaf 2006 zou een groot aantal taken op het terrein van personeelsregistratie en salarisadministratie door één organisatie (P-Direkt) moeten worden uitgevoerd. Dit zou een besparing moeten opleveren van ongeveer 1.000 fte’s. De aanbesteding in 2004, aan een consortium van twee ICT-bedrijven (IBM en Logica CMG) om een systeem te ontwikkelen liep echter falikant verkeerd. Volgens de Algemene Rekenkamer had die aanbesteding niet mogen plaatsvinden, omdat zij niet voldeed aan de eisen die het Rijk zichzelf had opgelegd. De daaruit voortvloeiende mislukking van het project leidde tot ontbinding van het contract en het betalen - door het rijk aan de wederpartij - van een vergoeding van € 20,8 miljoen. Naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer en op verzoek van de (toenmalige) minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, onderzocht de AR het mislukken van het aanbestedingsproject. Dat onderzoek toont aan dat "het kabinet in 2003 en vooral halverwege 2004 onder grote tijdsdruk besluiten heeft genomen en dat het openstaande kwesties heeft doorgeschoven. Bovendien werd onvoldoende rekening gehouden met de kritische kanttekeningen die verschillende externe experts hadden geplaatst. De informatie hierover aan de Tweede Kamer was te positief. Het zorgen voor draagvlak bij de departementen liet te wensen over en ondanks dat er geen overeenstemming was met de private contractpartij over de te leveren prestaties en de criteria waarop deze prestaties werden beoordeeld, ging het kabinet toch door met het project. Wij constateren in ons rapport van 16 mei dat er tekortkomingen waren in het opdrachtgeverschap van de overheid en doen aanbevelingen om de kwaliteit daarvan te verbeteren bij een dergelijk complex en risicovol project."

Terzijde: in exact dezelfde periode en op exact dezelfde deficiënte wijze van politieke besluitvorming in de context van het toenmalige Hoofdlijnenakkoord, is doorgedrukt dat de Belastingdienst de huur- en zorgtoeslag op zich zou gaan nemen. Met exact dezelfde effecten: een organisatie (toch al radeloos door een ondoordachte reorganisatie), wel bekend met heffen maar niet met uitdelen, besluitend een computersysteem te laten bouwen dat niet bleek te functioneren, niet luisterend naar andere departementen, de Tweede Kamer niet adequaat informerend over de alsmaar verslechterende situatie, verkeert nu in de ernstigste crisis van zijn bestaan.

Leren
Het Jaarverslag schenkt ook aandacht aan het concept 'leren'. We vinden het terug in een beschouwing Leren van parlementair onderzoek (p. 24), Lessen uit ICT-projecten (p. 34) en Lerende organisatie (p. 42). Mijn grote waardering voor de studies en onderzoeken van de Algemene Rekenkamer wordt getemperd door het feit dat de President nog steeds van mening is dat er zoiets bestaat als 'de lerende organisatie'. Die mening deelt ze natuurlijk met zeer veel andere mensen. Ik geloof er echter niet meer in: organisaties leren niet. De werkelijkheid is een marsroute van kleine en grote fouten, waarbij eventueel leren alleen plaatsvindt na een calamiteit, of na instroom van nieuwe generaties ambtenaren die nieuwe dingen hebben geleerd en die dan toepassen. Dat is een longitudinaal proces. Iedereen die aan ambtenaren lesgeeft heeft dezelfde ervaring: als de betrokken ambtenaar na een paar dagen enthousiast weer op kantoor komt en het geleerde wil gaan toepassen is de reactie van de omgeving: "Doe jij nou maar weer normaal, en kijk eens wat voor stapel werk op je ligt te wachten."

Steeds zie ik dezelfde problemen voorbijkomen, op grond van steeds weer dezelfde deficiënte besluitvorming. Dat legitimeert tot het plaatsen van een groot vraagteken bij het bestaan van 'een lerende organisatie'. Individuele mensen hebben een lerend vermogen, zoals ze ook een geheugen hebben en een geweten, waar je een beroep op kunt doen. Groepen van mensen, bijvoorbeeld in de vorm van de administratie, hebben geen lerend vermogen, geen collectief geheugen, geen gezamenlijk geweten. Dus kun je er ook geen beroep op doen. En dus is elke tekst over 'lerende zus of zo' niets anders dan een eindeloze herhaling van dezelfde zetten. En omdat 'de administratie' geen lerend vermogen heeft, noch een collectief geheugen of gemeenschappelijk geweten, is het werk van de Nationale Ombudsman zo moeilijk, eigenlijk zinloos.

Dat BZK de mist inging met het project P-direct had nul komma nul lerend effect op de inrichting van het stelsel van huur- en zorgtoeslag van de Belastingdienst. En ondanks alle analyses die sindsdien op dat vlak bij de Belastingdienst gemaakt zijn, gaat men rustig verder op het ingeslagen pad van dwalingen. Als men ergens de marsroute van grote fouten wil aanschouwen, moet men die dienst eens tegen het licht houden. Vooral ook de manier waarop de elkaar opvolgende staatssecretarissen de Tweede Kamer informeerden/informeren over de ernst van de zaak.

Maar het gaat hier niet om de Belastingdienst. Insiders zijn in staat tientallen andere voorbeelden te noemen. En wat de Algemene Rekenkamer hierboven opmerkte over de foutieve grondslag van de fusie van de drie toezichthoudende, c.q. inspectieorganen van LNV zal politiek en ambtelijk op dezelfde manier worden afgedaan als voorgaande verkeerd ingestoken fusies en inkrimpingen, namelijk met schouderophalen. Uit inside-informatie is mij bekend dat men net als bij de mislukte projecten P-direct en de huur- en zorgtoeslag alle accent legt op nieuwe ICT-plannen. Eerst werken aan het slechten van de grote verschillen in cultuur en met name ook in doel- en taakstelling van deze drie organisaties (twee houden toezicht, een is een inspectie) is echter het enige wat te doen staat. En waar het om de opzet van ICT in die gefuseerde organisatie gaat zou de Algemene Rekenkamer met klem moet adviseren eerst de essentie van het mislukken van P-direct bij BZKK en de huur- en zorgtoeslag in de Belastingdienst te doen analyseren, met de opdracht dat bij die fusie niet dezelfde fouten mogen worden gemaakt.