Openbare dienst Nederland Herinrichting bestuursdienst Nota Vernieuwing Rijksdienst 4 - Het stelsel van externe adviesraden

Nota Vernieuwing Rijksdienst 4 - Het stelsel van externe adviesraden

door Leo Klinkers (10-03-2008)

Dit vierde deel over de Nota Vernieuwing Rijksdienst gaat meer in het bijzonder over de kritische benadering van de Tweede en Eerste Kamer van één specifiek onderwerp uit de Nota, namelijk over de opvattingen van het kabinet over het stelsel van externe adviesraden.

Ontwikkelingen van november 2007 tot maart 2008
In de aanloop naar de verschijning van de Nota Vernieuwing Rijksdienst op 25 september 2007 hadden in juli 2007 al enkele leden van de Commissie voor Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin (BZK/AZ) van de Eerste Kamer vragen gesteld over de manier waarop het kabinet zou omgaan met dat stelsel. Vrij snel na het verschijnen van die Nota – namelijk al op 30 november 2007 – organiseerde die commissie, samen met de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer, een hoorzitting over de passages in de Nota terzake van dat stelsel. Tijdens die hoorzitting kwamen vertegenwoordigers van diverse raden aan het woord. Kortheidshalve verwijs ik naar het verslag van die zitting.

Een bijdrage verdien echter bijzondere aandacht. Die van Herman Tjeenk Willink, vicepresident van de Raad van State. Zijn inzet was, zoals altijd, consistent en diepgaand. In algemene zin stelt hij vast dat de Nota Vernieuwing Rijksdienst beoogt de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren, maar zich vervolgens uitsluitend richt op de (nationale) ambtelijke dienst, los van de staatkundige en maatschappelijke context. Dat correspondeert met de kern van mijn commentaar in Nota Vernieuwing Rijksdienst: de rijksdienst is een reflectie van de inrichting en werkwijze van het parlement, het knooppunt van staatkundige en maatschappelijke zaken; ingrijpen in de rijksdienst vereist voorafgaand ingrijpen in met name de structuur, cultuur en werkwijze van de Tweede Kamer; wordt dat achterwege gelaten, dan vaart een reorganisatie van de rijksdienst een ongewisse koers.

Over de externe adviesorganen merkt Tjeenk Willink op dat het kabinet door de voorgestelde reorganisatie van het adviesstelsel wil komen tot minder verkokering en een betere afstemming, maar daarbij vooral kijkt naar de structuur en nauwelijks naar de functies van de raden. Daarmee loopt het kabinet het gevaar meer problemen te creëren dan op te lossen, iets wat volgens hem ook het geval is geweest met de ingreep in het adviesradenstelsel in 1993 onder de titel Raad op Maat. Het zou te ver voeren extensief op zijn kanttekeningen in te gaan. Beter is om zelf zijn bijdrage grondig te bestuderen.

De resultaten van de hoorzitting van 30 november 2007 brachten de voorzitter van de Commissie BZK/AZ, Loek Hermans, ertoe om op 18 december 2007 de minister van BZK, Guusje ter Horst, bij brief te berichten dat de Commissie van mening was dat ‘de huidige analyse zoals neergelegd in de Notitie Vernieuwing Rijksdienst te kort schiet voor een verantwoorde parlementaire behandeling van het vraagstuk van de advies- en kennisinfrastructuur, noch dat op basis van de nu voorliggende visie en voorstellen een kwalitatief hoogwaardige adviesstructuur in de toekomst vorm gegeven kan worden. Het vraagstuk dient met veel zorgvuldigheid, ook gelet op de kosten en personele consequenties, ter hand genomen te worden. Het lijkt de commissie wenselijk dat daarbij ook alle adviescolleges- en instanties betrokken worden, teneinde de invulling van een eventueel te vernieuwen adviesstelsel zo goed mogelijk vorm te geven. Voorts wenst de commissie op zeer korte termijn het antwoord te ontvangen op de brief van de Voorzitter van de Eerste Kamer aan de minister-president van 8 november jl. over het vraagstuk van het adviesstelsel waarvan op ambtelijk niveau begrepen is dat deze aan u is doorgezonden. Tenslotte wenst de commissie u reeds te informeren dat zij voornemens is aan het begin van 2008 een beleidsdebat te voeren over de toekomst van de advies- en kennisinfrastructuur en zich nog nader zal beraden op basis van de te ontvangen antwoorden en de behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal over een eventuele schriftelijke voorbereiding van dit debat. Op basis van de tijdens dit debat te formuleren desiderata zal de Eerste Kamer gaarne een nadere probleemanalyse alsmede daarop geënte vernieuwingsvoorstellen van de kant van de regering tegemoet zien.’

Naar verluid was de minister van BZK met deze démarche vanuit de Eerste Kamer niet gelukkig. Hoe kabinet en minister hierop gaan reageren zal blijken in mei 2008, als de door de Eerste Kamer gevraagde degelijke probleemanalyse op tafel moet liggen.

Vragen van de Vaste Commissie BZK uit de Tweede Kamer
Vervolgens heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een aantal vragen aan de regering voorgelegd over de passages uit de Nota Vernieuwing Rijksdienst die handelen over het adviesstelsel. De regering heeft deze vragen beantwoord bij brief van 22 januari 2008. Dat stuk bevat veel interessante informatie, hoewel de beantwoording van de vragen door het kabinet soms een herhaling is van de argumentatie die al in de Nota Vernieuwing Rijksdienst staat. Niettemin is het document zeer de moeite van het lezen waard.

Behandeling door de Vaste Commissie BZK uit de Tweede Kamer
De Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hield op 28 februari 2008 een Algemeen Overleg over de voornemens tot ingrijpen in het adviesstelsel. De inbreng van de Kamerleden was naar mijn gevoel minder indringend dan de vragen die men eerder stelde. Kennelijk waren de antwoorden van de regering overtuigend genoeg om een iets mildere toon te hanteren. De algemene teneur van het Algemeen Overleg was dat de doelen van het kabinet om het stelsel efficiënter te laten gaan werken in grote lijnen worden onderschreven. Niettemin wensten sommige leden toch een betere analyse van de problematiek. Immers, met de ingreep in het stelsel in 1993 via Raad op Maat is de toen reeds beoogde ontkokering van de adviesraden, met een meer integrale werkwijze, niet gerealiseerd. ‘Waarom zou dat nu wel lukken?’ was de vraag van sommigen.

De minister zegde een nieuwe analyse toe, maar voegde daaraan toe dat dit niets zou veranderen aan de opstelling van het kabinet: de adviesraden moeten krimpen en opschalen, zich zoveel mogelijk onthouden van het indienen van ongevraagde adviezen en integraler/ontkokerd werken. Ze deed aan het slot van het Algemeen Overleg zelfs het volgende, opmerkelijke, verzoek: “De minister vraagt de Kamerleden om er na het verschijnen van de nieuwe analyse bij hun fractiegenoten op aan te dringen dat zij op hun beleidsterrein niet vasthouden aan de instandhouding van adviesraden die op basis van die analyse zouden moeten verdwijnen.”

Gelet op hetgeen ik hierna bespreek was dat een boodschap aan de Tweede Kamer waar de Eerste Kamer geen gehoor aan wenst te geven.

De behandeling in de Eerste Kamer op 4 maart 2008
De Eerste Kamer hield op 4 maart 2008 een themadebat over de voornemens van het kabinet op het punt van het adviesstelsel. Onder aanvoering van de woordvoerders van PvdA en CDA, respectievelijk Kim Putters en Marie-Louise Bemelmans-Videc, steunde zowat hele Eerste Kamer – behalve de VVD – het standpunt dat aan de kabinetsplannen geen, dan wel een onvoldoende probleemanalyse ten grondslag lag. Dat leidde tot de motie Putters, waarin een gedegen nieuwe analyse wordt gevraagd. Zittend op de publieke tribune was ik getuige van een minister die zichtbaar moeite had met de kritiek van de twee grootste regeringsfracties. De steun van oppositiepartij VVD had ze graag gemist. Licht ontstemd verliet zij na indiening van de motie Putters de Eerste Kamer. Zie het stenogram voor de argumenten waarmee de opposanten de plannen van het kabinet tegen het licht hielden.

Enkele openbare reacties na 4 maart 2008
In NRC Handelsblad verschenen enkele reacties. In Opinie & Debat van 6 maart 2008 reageerde Wim Kuijken, voorzitter van het Overleg van Secretarissen-generaal. Zijn artikel, onder de titel Het Rijk wordt horizontaal – nu de adviseurs nog, gaat niet rechtstreeks in op het themadebat in de Eerste Kamer op 4 maart 2008, maar richt zich vooral op een eerdere bijdrage in Opinie & Debat op 1 maart 2008 van Roel in ’t Veld. Kuijken eindigt zijn betoog met het uitspreken van de hoop dat de Tweede en Eerste Kamer het kabinet volgen in de beoogde vernieuwingsslag met het oogmerk ook het adviesstelsel in te krimpen, te ontkokeren en integraler te laten werken.

In zijn column van 9 maart, onder de titel De angst voor intelligent tegenspel, besteedt Marc Chavannes aandacht aan het themadebat van 4 maart 2008 in de Eerste Kamer en formuleert de kern van de kritiek van de Kamerleden als angst van het kabinet voor onafhankelijk denkend politiek advieswerk. Chavannes ziet in het in alle stilte afschaffen van de Raad van Economische Adviseurs (REA) een duidelijk teken van die angst: het kabinet is volgens hem niet gediend van scherpe en niet-politiek correcte adviezen, laat staan als ze ongevraagd worden toegezonden.

Mijn reactie op Wim Kuijken: horizontalisering van het parlement
Wim Kuijken bepleit dus in Opinie & Debat van 6 maart 2008 dat het parlement de beoogde ontkokering van de rijksdienst ondersteunt door ook het externe adviesstelsel te vernieuwen: minder adviesraden die integraler werken. Of deze horizontalisering van het adviesstelsel er komt zal mede afhangen van de reactie van het kabinet op de hierboven genoemde fundamentele kritiek van de Eerste Kamer op dit onderdeel uit de Nota Vernieuwing Rijksdienst. De kritiek tijdens de hoorzitting op 30 november 2007 leidde er al eerder toe dat de minister van BZK bij brief van 5 februari 2008 aan de Tweede Kamer toezegde voor medio mei te komen met een diepergaande analyse en visie dan in de Nota Vernieuwing Rijksdienst was vervat. Al eerder had de minister-president laten weten, bij brief van 17 december 2007, dat ten aanzien van adviescolleges die mede tot taak hebben de Eerste Kamer te adviseren, geen onomkeerbare stappen zullen worden gezet, voordat de Eerste Kamer zich daarover heeft uitgesproken.

Op 4 maart 2008 huldigde de Eerste Kamer (dus zonder VVD) het standpunt, vervat in de genoemde motie Putters (C31201): “constaterende, dat de probleemanalyse welke ten grondslag ligt aan de herziening van het adviesstelsel zoals verwoord in de Nota Vernieuwing Rijksdienst niet overtuigt en leidt tot onvoldoende gevalideerde conclusies en voorstellen, en…”. Na mei 2008 wordt het debat hierover voortgezet. Wim Kuijken, de eerste ambtenaar van het land (naast de gemeenten als eerste overheid, de voorzitter van de Tweede Kamer als eerste burger en de minister-president als eerste minister) zal daarop moeten wachten.

De horizontalisering van het adviesstelsel is echter niet de enige en zeker niet de belangrijkste slagingsvoorwaarde voor het bevorderen van de ontkokering van de rijksdienst. De ontkokering van de Tweede Kamer zelf is ontegenzeglijk veel essentiëler. Sterker nog, het is een van de noodzakelijk te vervullen voorwaarden om de representerende macht los te maken uit de omstrengeling van de uitvoerende macht. Maar als topambtenaar is het Kuijken niet toegestaan zich daarover in het openbaar uit te spreken. Dus doe ik dat maar.

In essentie is de problematiek als volgt. De rijksdienst is, net als het daaronder hangende externe adviesstelsel, een reflectie van de manier waarop de Tweede Kamer zich heeft ingericht: vaste commissies, sectoraal samengesteld naar het beeld en gelijkenis van de rijksdienst, bemand met gespecialiseerde Kamerleden zonder een generale visie op het besturen van het land. Met de rug naar de (wens van de) samenleving en met het gezicht naar de (agenda van de) regering bemoeien ze zich tot in detail in subsectorale en instrumentele debatten met voornemens van ministers en houden zelf op die manier de verkokering van de rijksdienst in stand. Dat de Tweede Kamer door zijn structuur en cultuur een horizontale, ontkokerde gespreksvoering niet aankan, bleek nog eens begin februari 2008 tijdens het debat over het rapport van de Themacommissie Ouderenbeleid. Dit magnifieke integrale werkstuk van een speciale commissie uit de Kamer, het werkterrein van niet minder dan negen departementen bestrijkend, werd niet alleen pas ruim twee jaar na zijn verschijning besproken, maar het debat erover in februari stond net zover verwijderd van een integrale, ontkokerde behandeling als Mars staat van Aarde.

Vele pogingen tot ontkokering van de rijksdienst zijn in de afgelopen twintig jaar mislukt, omdat men de bron daarvan niet aanpakt: de verkokering van het parlement zelf. Al honderden keren is dat door de Tweede Kamer zelf erkend. Maar evenzovele keren weigert men een structuuringreep in eigen huis, waar men die voor de rijksdienst wél bepleit. De laatste feiten op dat punt zijn zeer recent. In een Algemeen Overleg van (een klein groepje Kamerleden van) de Commissie voor BZK over de reactie van het kabinet op het rapport van de Nationale Conventie op 5 maart 2008 kreeg de publieke tribune een en ander maal te horen: ‘onze Kamercultuur deugt niet, maar ingrijpen in de structuur mag niet.’

Er is echter hoop. Naar aanleiding van het rapport van de Nationale Conventie van oktober 2006 heeft een van de daarna tot de Kamer toegetreden leden van die Conventie, Jan Schinkelshoek, met een motie de Kamer weten te overtuigen van het belang van zelfreflectie op zijn inrichting en functioneren. Wat de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer na vele interne debatten over het functioneren van de Kamer niet voor elkaar heeft gekregen, namelijk zich losmaken van de subsectorale, instrumentele en bovenal verkokerde werkwijze, zou misschien wel kunnen lukken met die commissie zelfreflectie. Althans in theorie. De Kamer staat namelijk voor de taak zichzelf aan zijn haren uit het moeras te trekken, en dat kan alleen in de literatuur.

Waarom staat de Kamer hierin alleen? Omdat kabinet en rijksdienst naar staatsrechtelijke maatstaven gehouden zijn om zich niet in het openbaar uit te spreken over de manier waarop het parlement werkt. Dat staat ook letterlijk op de eerste pagina van de reactie van het kabinet op het genoemde rapport van de Nationale Conventie. Hoewel het kabinet de Conventie uitdrukkelijk had gevraagd defecten aan te geven in de relatie regering-parlement, en daarover te adviseren, zegt het kabinet in reactie op de nogal vergaande adviezen van de Conventie tot herinrichting van de Tweede Kamer, dat het zich daarover van enig oordeel onthoudt. Maar daar, in de verkokerde structuur van de Tweede Kamer zelf, zit de sleutel voor de daadwerkelijke en effectieve doorvoering van de ontkokering van de rijksdienst. Wie helpt de Tweede Kamer om die sleutel om te draaien?

Meer achtergrondinformatie
Voor een goed begrip van de wens van het kabinet om in te grijpen in het externe adviesstelsel is enige achtergrondinformatie nodig. In 2004 liep een aantal studies naar het functioneren van dat stelsel tegelijk naast elkaar:
- een initiatief van het Kamerlid Wijnand Duyvendak (Groen Links) om de (advies)macht achter de (politieke) macht te onderzoeken;
- een verkenning van de kennis- en adviesfunctie bij de rijksoverheid door het Programma Andere Overheid (PAO);
- een doorlichting van het adviesstelsel door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Ik bespreek ze kort.

Schaduwmacht in de schijnwerpers
Op 31 maart 2004 produceerde Wijnand Duyvendak de eerste zogeheten initiatiefnota in de parlementaire geschiedenis, onder de titel De Schaduwmacht: de invloed van politieke commissies. Door een recentelijk daaraan voorafgaande wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer hadden de leden het recht gekregen om zelf beleidsnota’s in te dienen.

Terzijde. Deze wijziging van het Reglement van Orde is een nieuwe stap op het heilloze pad van verdergaande sectoralisering en instrumentalisering van het werk van de Tweede Kamer. In het eerste deel van mijn trilogie die zichtbaar is op de pagina’s van deze website, te weten het boek Beleid begint bij de samenleving, schets ik uitvoerig hoe dat proces zich via een paar andere wijzigingen van dat Reglement sinds medio jaren zeventig heeft ontwikkeld. In mijn voorstudie ten behoeve van de Nationale Conventie vat ik dat proces nog eens samen. Let wel, dit is alleen een negatief oordeel over de verkeerde bewerktuiging van de Kamer, niet over de kwaliteit van de nota van Duyvendak.

In zijn nota bekritiseert Duyvendak vooral de samenstelling en het functioneren van externe commissies, door de regering ingesteld. De kern van zijn kritiek is dat voorzitters van dergelijke commissies voornamelijk vooraanstaande mensen uit gevestigde politieke partijen zijn (het old boys network) en niet of nauwelijks uit kleinere partijen of de oppositie. Ze ogen daarmee als partijpolitieke – en dus niet onafhankelijke – commissies die in de schaduwmacht van de regering opereren.

Het daarna volgende Algemeen Overleg van de Vaste Commissie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties leidde niet tot een andere aanpak van de kant van de regering. Daarop besloot Duyvendak leiding te geven aan het samenstellen van een bundel van artikelen over deze materie. Die verscheen onder de titel Schaduwmacht in de schijnwerpers in 2005 bij SDU Uitgevers. Zeven auteurs belichtten, elk vanuit een eigen invalshoek, aspecten van het functioneren van externe commissies. Ik verwijs kortheidshalve naar het boek zelf, dat een voortreffelijk inzicht geeft in de state of the art van het commissiestelsel.

Het lijkt me nuttig om op te merken dat bepaald niet elke auteur het bestaan van die door Duyvendak geponeerde schaduwmacht onderschrijft. Zo stelt bijvoorbeeld Rein Jan Hoekstra, lid van de Raad van State en in 2006 voorzitter van de Nationale Conventie (p. 38): “Het rapport van Duyvendak over ‘De Schaduwmacht’ roept verbazing op in zijn miskenning van de toegevoegde waarde van ad hoc-commissies. Door ad hoc-commissies af te schilderen als ‘Schaduwmacht’ gaat Duyvendak uit van een vooropgezet waardeoordeel. De werkelijkheid is anders. Deze commissies hebben in de regel een nuttige en noodzakelijke rol te vervullen. Hun bestaan geeft uitdrukking aan de complexiteit en pluriformiteit van maatschappij en politiek, zoals permanente adviesorganen dat ook doen.” Het is echter de vraag of Hoekstra daarmee de kern van Duyvendaks kritiek raakt. Deze miskent niet het maatschappelijke en/of politieke belang van dergelijke commissies, maar bekritiseert een zodanige manier van samenstellen en functioneren dat er vraagtekens rijzen over hun onafhankelijkheid van de zittende regeermacht.

Ook Pieter de Jong (adviseur Raad voor het Openbaar Bestuur) plaatst kanttekeningen bij de stelling van Duyvendak (p. 47): “Het gegeven dat de politiek regelmatig gebruik maakt van externe, wetenschappelijke en bestuurlijke expertise, kan in principe als positief worden beoordeeld, aangezien daardoor de kwaliteit van het besluitvormingsproces en van de genomen besluiten verhoogd wordt of in elk geval verhoogd kan worden.” Vervolgens noemt De Jong (p. 48) de uit de bestuurskundige literatuur bekende functies van het advies, met het duidelijke onderscheid in correcte hoofd- en minder correcte nevenfuncties. Tot de eerste soort behoren de informatie-, legitimatie- en verzoeningsfunctie. Tot de wat minder behoorlijke functies van het externe advies zijn te rekenen de ijskast-, afschuif- en inkapselingsfunctie. En dan zegt De Jong: “Of en zo ja in hoeverre commissies deze nevenfuncties de facto vervullen, is moeilijk te traceren. In formele instellingsbesluiten ligt het accent op de informatiefunctie van commissies. Van de nota van Groen Links gaat de suggestie uit dat commissies vooral de hierboven genoemde nevenfuncties vervullen. Deze suggestie wordt echter onvoldoende onderbouwd.” Hoewel deze tegenspraak van De Jong op zichzelf juist is, rijst de vraag hoe die suggestie van Duyvendak c.s. voldoende onderbouwd zou kunnen worden. De praktijken die hij aan de kaak stelt spelen zich juist af buiten het waarnemingsvermogen van normale stervelingen. Dus dan valt er niet zoveel met empirisch materiaal te onderbouwen.

Verkenning kennis- en adviesfunctie rijksoverheid
Op 15 december 2004 verscheen het Eindverslag van het Beraad van Secretarissen-generaal onder de titel Verkenning kennis- en adviesfunctie rijksoverheid. De overheid in de kennissamenleving. Het is een product van het Hoofdlijnenakkoord 2003 waarin was vastgesteld dat het Programma Andere Overheid (een inmiddels eind 2006 afgesloten interdepartementaal project van het kabinet Balkenende II) een verkenning over de kennis- en adviesfunctie zou uitwerken. Deze studie – dus geaccordeerd door de secretarissen-generaal – onderscheidt 13 strategische adviesraden (zonder WRR en SER), 3 sectorraden, 4 planbureaus, 16 eenmalige en tijdelijke adviesraden, 95 kenniscentra, 11 technisch-specialistische adviesraden en niet minder dan 93 uitvoeringscolleges. Samen goed voor circa 11.614 fte.

De teneur van dit rapport is: streven naar meer efficiency en effectiviteit door samenvoegen, samenwerken, ontkokering en integraler werken. Als zodanig is het een vanzelfsprekende onderlegger (geweest) voor de opvattingen tot ingrijpen in het adviesstelsel, zoals verwoord in de Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007.

Het adviesstelsel doorgelicht. Een onderzoek naar taken, omvang en werkwijze
Eveneens in december 2004 publiceerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een doorlichting van het adviesstelsel zoals omvat door de Kaderwet adviescolleges. Anders dan het hierboven genoemde rapport van de secretarissen-generaal beperkt het zich tot adviserende organen; de kennisinstituten blijven buiten beschouwing. Deze doorlichting is overigens ook (net als het hierboven genoemde PAO-SG-rapport) een uitvloeisel van de passage in het Hoofdlijnenakkoord van 2003 dat taken, werkwijze en omvang van de adviesraden tegen het licht zouden worden gehouden.

Men onderscheidt conform de Kaderwet 13 vaste adviescolleges, 11 technisch-specialistische, 6 tijdelijke en 7 eenmalige adviescolleges. Met in totaal zo’n 335 fte tegen een budget van € 3.868.938.

Ik beperk me tot het hieronder weergeven van de hoofdconclusies op p. 5:

“Hoofdconclusies

Algemeen
• De Kaderwet adviescolleges is een organieke wet die wel de samenstelling, de structuur van het stelsel en diverse instrumenten als werkprogramma’s en kabinetsreacties borgt, maar de verdere invulling aan de ‘spelers’ zelf overlaat. Dit heeft geleid tot een adviesstelsel dat zich kenmerkt door diversiteit in rollen (onder andere de minister adviseren, signaleren, countervailing power) en taken (onder andere lange termijn advisering, korte termijn advisering).
• Het uitbrengen van gezamenlijke adviezen zou kunnen bijdragen aan het uitgangspunt van ontkokering. De adviescolleges produceren echter relatief weinig gezamenlijke adviezen.

Strategische adviescolleges
• In de praktijk blijkt dat de lange termijn strategische advisering nu onvoldoende wordt ingevuld. Ook wordt te weinig samengewerkt tussen strategische adviescolleges.
Hierdoor blijft het huidige adviesstelsel verkokerd.
Technisch-specialistische adviescolleges
• Door de instrumentele aard van de adviezen zijn de departementen vaak tevreden over de taakuitoefening van de technisch-specialistische adviescolleges.
• Door de adviezen (vaak ad hoc/op korte termijn) is het werkprogramma voor technischspecialistische adviescolleges van weinig nut.

Eenmalige adviescolleges
• De tevredenheid over deze adviezen is vaak groot omdat de behoefte van het departement aan het advies groot is. Wel is meer transparantie ten aanzien van het doel en de samenstelling van een eenmalig adviescollege en terughoudendheid bij de instelling van een eenmalig adviescollege gewenst.

Tijdelijke adviescolleges
• De departementen en adviescolleges zijn over het algemeen tevreden over de taakuitoefening van tijdelijke adviescolleges.”

Tot zover enige achtergrondinformatie die men dient te kennen om te begrijpen waarom de Nota Vernieuwing Rijksdienst als vanzelfsprekend in september 2007 is gekomen tot ingrijpende voorstellen tot afslanking van het adviesstelsel.

Tot slot
Het laatste woord over de externe adviesorganen is nog niet gesproken. In mei 2008 zal de regering – conform de motie Putters – een nieuwe probleemanalyse van het adviesstelsel aanbieden. Het is de vraag of dat iets nieuws gaat brengen. Gelet op de consistentie van hetgeen van regeringszijde in de afgelopen jaren aan stukken is geproduceerd lijkt dat nauwelijks mogelijk. Wat gaat er dan gebeuren? Misschien dat fractiediscipline de Tweede Kamer tot het inzicht brengt dat het kabinet de ruimte moet krijgen om zijn voorstellen uit te voeren. Maar of ook de Eerste Kamer zich daaraan conformeert is nog een open vraag.

In principe is er sprake van een driehoekige patstelling.

Patstelling_externe_commissies

Deze drie hoeken geven de verschillende standpunten weer.

Dat externe commissies voornamelijk fungeren om de regering te sauveren is het standpunt van Wijnand Duyvendak, een mening waarin hij overigens bepaald niet alleen staat. Het is een bekend gegeven dat de belangrijkste functies in onze samenleving hoofdzakelijk toevallen aan degenen die lid zijn van een politieke partij. Dat omvat echter slechts 2% van de samenleving. Bovendien vissen kleine partijen vaak achter het net als het gaat om een functie in een adviesorgaan dat er toe doet.

Dat externe commissies een onafhankelijke tegenstem formuleren, althans daarvoor bedoeld zijn, is het standpunt van de Eerste Kamer. En daarin staat ook die niet alleen, althans niet waar het dit normatieve postulaat betreft. Met de Eerste Kamer zijn velen van mening dat externe commissies nuttig en noodzakelijk zijn. En dat pluriformiteit in het stelsel belangrijk is.

De derde hoek wordt ingevuld door ministers en ambtenaren. Die zijn sinds jaar en dag van mening dat het adviesstelsel soberder, kleiner, integraler, effectiever en vooral ook efficiënter moet. En dat is het signaal dat in de Nota Vernieuwing Rijksdienst doorklinkt. Mede gebaseerd op de stukken uit 2004 die ik hierboven aanhaalde.

De nieuwe probleemanalyse die het kabinet in mei 2008 op tafel dient te leggen zou deze drie verschillende invalshoeken met elkaar moeten zien te verzoenen. Dat lijkt welhaast een onmogelijke opgave.