Openbare dienst Nederland Herinrichting bestuursdienst Nota Vernieuwing Rijksdienst 2 - De Kenniskloof

Nota Vernieuwing Rijksdienst 2 - De Kenniskloof

door Leo Klinkers (20-11-07)

De Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007 kondigt een afslanking aan van 12.800 functies. Mijn commentaar op dat stuk gaat onder meer over de vrees dat met het verdwijnen van die functies ook veel kennis en ervaring de deur uitgaat. We hebben in de afgelopen jaren al een grote groep ambtenaren zien vertrekken op basis van diverse vormen van VUT-regelingen. In de nabije toekomst stroomt een groot deel uit als gevolg van de vergrijsde baby-boom. En daar bovenop komt dan nog eens die afslanking zelf. Het lijkt onverstandig om te veronderstellen dat dit niet tot een kennis- en ervaringskloof zal leiden. Noch dat die wel vanzelf wel zal worden overbrugd. In dit tweede commentaar op de Nota Vernieuwing Rijksdienst ga ik daar dieper op in. Daarbij maak ik gebruik van enkele documenten uit de Verenigde Staten.

Eén onderdeel van mijn vorige commentaar op de Nota Vernieuwing Rijksdienst was dat die net als voorafgaande afslankingoperaties plaatsvindt zonder politieke titel. In dit verband versta ik onder ‘politieke titel’ twee zaken.
Ten eerste. Dat groene licht voor die ingreep in de rijksdienst zou gebaseerd moeten zijn op een politiek besluit van de Tweede Kamer, gefundeerd door een politieke visie op wat we met Nederland willen: structure follows policy. Immers, de omvang en werkwijze van de rijksdienst is een reflectie van de politieke ambities en doelen die de Kamer zelf wenst gerealiseerd te zien worden. Ingrijpen in de rijksdienst zonder een politieke visie op Nederland als basis is een vorm van structure follows policy-vacuüm.
Ten tweede. Aan een ingreep in die rijksdienst zou een ingreep in de werkwijze van het politieke systeem zelf vooraf moeten gaan. Anders gezegd: het hebben van een politieke visie op Nederland is niet alleen een noodzakelijke titel om ingrepen in de rijksdienst mee te legitimeren, maar ook om daar eerst zelf als politieke organisatie aan te beantwoorden. In cultuur, structuur en vooral ook in werkwijze. Hoe moeilijk het voor de Tweede Kamer zelf is om daarin verandering aan te brengen beschrijf ik in mijn voorstudie ten behoeve van de rapportage van de Nationale Conventie in oktober 2006 aan het kabinet.

Moet de rijksdienst veranderen? Dan dient men eerst aan de voorkant, dus in het politieke systeem zelf, in te grijpen. Er zal ongetwijfeld een debat in de Kamer plaatsvinden over de Nota Vernieuwing Rijksdienst. Maar wat moeten wij daarvan verwachten als het kabinet het zich tot zijn exclusieve verantwoordelijkheid rekent om het departementale functioneren te regelen en de Tweede Kamer niet beseft dat haar eigen ageren van de rijksdienst maakt wat zij is?

Kortom, het valt niet te verwachten dat veranderingen in de rijksdienst conform de Nota Vernieuwing Rijksdienst een stevige politieke inbedding zullen vinden en om die reden blijvend kwetsbaar voor aanvallen vanuit het politieke systeem. 

Hoe anders is dat in de Verenigde Staten. Het Congres beschikt over een bureau – het United States Government Accountabillity Office (GAO) – met de volgende taak:

The U.S. Government Accountability Office (GAO) is known as "the investigative arm of Congress" and "the congressional watchdog." GAO supports the Congress in meeting its constitutional responsibilities and helps improve the performance and ensure the accountability of the federal government for the benefit of the American people. GAO's work includes oversight of federal programs; insight into ways to make government more efficient, effective, ethical and equitable; and foresight of long-term trends and challenges. GAO's reports, testimonies, legal decisions and opinions make a difference for Congress and the Nation.

Zo’n orgaan, belast met toezicht op de totale overheid en haar constitutionele opereren, kent ons parlement niet.

Van belang is hier het GAO-07-838T rapport van 10 mei 2007 onder de titel Human Capital. Dat bevat een verklaring door George Stalcup, directeur Governmentwide Management Issues, over de zorgen die de federale overheid gaat krijgen als gevolg van de uitstroom van zeer vele vergrijsde ambtenaren. In de aanhef van zijn verklaring over de Senior Executive Service (SES), de groep meest ervaren oudere federale werknemers, staat onder meer:


“SES retirement eligibility is much higher than the workforce in general, and a significant number of SES retirements could result in a loss of leadership continuity, institutional knowledge, and expertise among the SES corps. In fact, OPM* estimates that 90 percent of federal executives will be eligible for retirement over the next 10 years, and the Postal Service expects nearly half of its executives to retire within 5 years. This underscores the need for effective succession planning. Succession planning also is tied to the federal government’s opportunity to affect SES diversity through new appointments. Gaining insight into diversity in the federal government’s senior leadership and developmental pools and factors affecting them is important to developing and maintaining a high-quality and inclusive workforce.”
*Office of Personnel Management

Stalcup betoogt dat in het licht van ingrijpende ontwikkelingen in de komende tien-twintig jaar uitdagingen ontstaan die ervaren leiderschap vereisen op senior executive level. Leiderschap dat betrouwbare, betrokken, consistente en duurzame aandacht schenkt aan het behouden en onderhouden van het menselijk kapitaal dat nodig is voor een goed functionerende overheid. In de SES ligt dat menselijke kapitaal besloten. Maar zowel de noodzakelijke diversiteit (de verhouding man-vrouw-minderheid), alsook de kwaliteit van de kennis en ervaring komen onder grote druk te staan door de te verwachten grote uitstroom uit die SES. En dan vervolgt hij met het leggen van een betekenisvolle relatie tussen cijfers en de noodzaak om tijdig in te grijpen:

“As part of a strategic human capital planning approach, agencies need to develop long-term strategies for acquiring, developing, motivating, and retaining staff. An agency’s human capital plan should address the demographic trends that the agency faces with its workforce, especially retirements. In 2006, OPM reported that approximately 60 percent of the executive branch’s 1.6 million white-collar employees and 90 percent of about 6,000 federal executives will be eligible for retirement over the next 10 years. If a significant number of SES members were to retire, it could result in a loss of leadership continuity, institutional knowledge, and expertise among the SES corps, with the degree of loss varying among agencies and occupations. This has important implications for government management and emphasizes the need for good succession planning for this leadership group. Rather than simply recreating the existing organization, effective succession planning and management, linked to the strategic human capital plan, can help an organization become what it needs to be. Leading organizations go beyond a “replacement” approach that focuses on identifying particular individuals as possible successors for specific top-ranking positions. Rather, they typically engage in broad, integrated succession planning and management efforts that focus on strengthening both current and future capacity, anticipating the need for leaders and other key employees with the necessary competencies to successfully meet the complex challenges of the 21st century.”

De klemtoon in Stalcups betoog ligt op verlies van leiderschap, institutionele kennis en ervaring als zulke grote groepen ouderen de dienst verlaten. De bestaande organisatie opnieuw inrichten zal niet voldoende zijn om de steeds weer nieuwe politieke doelen te realiseren. Twee acties zijn onmisbaar: het tijdig plannen van de opvolging en het bewaren van het uitgestroomde menselijk kapitaal.

Een onderzoek door het adviesbureau Tandberg in november 2007 onder federale managers naar aanleiding van dit GAO-rapport, levert onder meer de volgende gegevens op.
• De meeste federale managers hebben te weinig aandacht voor de noodzaak om uitstromende kennis en ervaring vast te houden, over te dragen of anderszins te bewaren.
• Organisaties zijn niet voorbereid op het doorgeven van kennis en ervaring van de nu nog zittende, maar spoedig vertrekkende ervaren ambtenaren.
• Alleen de oudere ambtenaren met lange carrières in de openbare dienst maken zich zorgen over de kennis- en ervaringskloof die gaat ontstaan. Zij vragen zich af aan wie ze het estafettestokje kunnen overgeven.
• De verantwoordelijke managers blijken weinig inzicht te hebben in moderne methoden en technieken die het mogelijk maken om tijdig die kennis en ervaring door te geven, of op te slaan.
• Organisaties zullen nieuwe opleidingsaanpakken moeten ontwikkelen om de nieuwe generatie ambtenaren te voorzien van de kennis en ervaring van de vorige generatie.

Tandberg voegt daar in de Future of Government van november 2007 het volgende aan toe. Een effectieve overheid legt de kennis van haar personeel vast en communiceert die om ze te behouden als werknemers vertrekken. Nu snelle demografische ontwikkelingen (de uitstroom van de baby-boom) meer dan een normaal vertrekpercentage veroorzaken, stijgt de noodzaak om de tacit knowledge vast te leggen en over te dragen dienovereenkomstig. De waarde van die tacit knowledge gaat veel verder dan alleen maar het begrijpen van operationele processen, want dat ligt slechts op competentieniveau. Die waarde omvat vooral ook het inzicht waarom iets succes kan hebben of zal mislukken. Door het ingrijpend nieuwe van deze demografische ontwikkeling zullen overheden nieuwe middelen moeten bedenken om dit probleem het hoofd te bieden. Nieuwe instrumenten om lessons learned and best practices vast te leggen. Een daarvan is het ontwerpen van systemen om uitgestroomde ervaren werknemers nog een tijd aan de organisatie te verbinden: ofwel door ze opnieuw onder bepaalde voorwaarden te laten instromen of wel door ze op afstand nog enige verbinding met de oorspronkelijke organisatie te laten behouden. Fulltime of parttime. Ten slotte wijst Tandberg erop dat het overgrote deel van de overheidsorganisaties voor het overdragen van kennis en ervaring nog steeds kiezen voor de traditionele – klassikale – vormen van kennisoverdracht. Ambtelijke managers weten nog veel te weinig van andere onderwijsmethoden zoals bijvoorbeeld afstandonderwijs. Daarom heeft de Chief Human Capital Officers Council (CHCOC) in augustus 2006 een nieuwe Subcommittee on Learning and Development in het leven geroepen om nieuwe leermethoden te onderzoeken en te promoten.

Dit alles is onverkort van toepassing op de situatie in ons land, met name als we naar de rijksdienst kijken. En niet alleen waar het de aanstaande grote uitstroom van het vergrijsde lerarencorps betreft. Op Europees niveau is dit al in den brede onderkend – voor zowel de publieke als de private sector – in de zogeheten Lissabondoelen van 2000 (vernieuwd in 2005). Die pleiten onder meer voor maatregelen om 65plussers langer aan het werk te houden. Maar dat gaat om maatregelen op het vlak van het afremmen van uitstroom wegens vergrijzing. Het slaat alleen maar op de noodzaak om door voortgaande economische groei voldoende geld in de staatskas te hebben om de financierbaarheid van de collectieve arrangementen te kunnen blijven garanderen. Terwijl die Lissabondoelen vragen om de kennis en ervaring van oudere werknemers vast te houden uit economische motieven, komt daar een extra noodzaak bovenop wegens de afslankingsdoelstelling van de Nota Vernieuwing Rijksdienst. Kennis en ervaring bewaren om überhaupt de tent draaiende te kunnen houden is een volkomen nieuwe dimensie, met de opdracht slimmere methoden van behoud en overdracht van kennis en ervaring te ontwerpen.

Daarvoor, dus voor het ontwerpen en toepassen van slimmere methoden van behoud en overdracht van doorleefde kennis, bestaat nog te weinig aandacht in de openbare dienst. Er is bijvoorbeeld nauwelijks inzicht in de mogelijkheden die afstandsonderwijs in dat verband te bieden heeft: minder kosten, minder reis- en verblijfstijdverlies, studeren in je eigen tempo in je eigen tijd met voortdurende persoonlijke begeleiding, vermengingsmogelijkheden tussen diverse opleidingssystemen: digitaal, video, op afstand, blended met klassikale vorm, actie- en toepassingsgericht leren, leren in horizontale of verticale leergemeenschappen. Ook ontbreekt inzicht, laat staan actie, in de mogelijkheid om dit te combineren met maatregelen om de kennis en ervaring van uitgestroomde ambtenaren terug te laten vloeien naar de oorspronkelijke – of andere – ambtelijke organisaties.

Op beide terreinen – afstandsonderwijs voor de overdracht van kennis en ervaring plus systemen om uitgestroomde ambtenaren nog enige tijd kennis en ervaring te laten toeleveren (goed voor Lissabon én voor het behoud van tacit knowledge) – is Klinkers & Hovens Public Policy Consultants actief.

De signalen en maatregelen uit de praktijk van de federale overheid in de Verenigde Staten hebben daar overigens inmiddels een solide wetenschappelijke onderbouwing. Er verschijnen steeds meer boeken die het belang en de methodiek van bewaren en overdragen van ervaren kennis in wetenschappelijke termen legitimeren. Een daarvan is Deep Smarts, waarvan een bespreking in de rubriek aanbevolen boeken staat.