Openbare dienst Nederland Herinrichting bestuursdienst Nota Vernieuwing Rijksdienst 1 - Enkele kanttekeningen

Nota Vernieuwing Rijksdienst 1 - Enkele kanttekeningen

door Leo Klinkers (29-10-07)

Op 25 september 2007 stuurde minister Guusje ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, namens het kabinet de Nota Vernieuwing Rijksdienst aan de Tweede Kamer. Dat document is opgesteld door Roel Bekker, als Programma secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst belast met het doen van voorstellen tot afslanking van de rijksdienst, zonder op de kwaliteit van het functioneren in te leveren. In deze studie plaats ik enkele kanttekeningen bij de nota.

De rijksdienst als institutie van de staat
Het maken van kritische opmerkingen moet geschieden vanuit het besef dat geen belang is gediend met het neersabelen van de Nota Vernieuwing Rijksdienst. De instituties van de staat, waaronder ook de rijksdienst moet worden gerekend, staan al te veel bloot aan verwaarlozing en verwijten. Overigens niet alleen door vele externe publicaties over het (dis)functioneren van de overheid. Ook binnen de overheid zelf zien we die verwaarlozing en verwijten, bijvoorbeeld in het gedrag van ministers en Kamerleden die zich onbekommerd uitspreken over gerechtelijke vonnissen, alsof ze niet weten dat de trias politica, middels het beginsel van checks and balances, een hoeksteen van de democratische staat vormt; of een kabinet dat rustig honderd dagen met de samenleving gaat praten, terwijl dat ten principale dé taak van de volksvertegenwoordiging is1; of een lid van de Tweede Kamer dat straffeloos een minister, en daarmee een heel kabinet, schoffeert met beledigende kwalificaties. Ik streef ernaar om mijn commentaar op de Nota Vernieuwing Rijksdienst zodanig te formuleren dat het getuigt van respect voor de voorname taak die de rijksdienst in deze samenleving had, heeft en altijd zal blijven hebben.

DEEL I ALGEMENE KANTTEKENINGEN

Geen duidelijkheid over de geboorteakte
Het valt op dat de nota weinig informatie geeft over zijn grondslag. Een bijlage met relevante passages uit het regeerakkoord (officieel Coalitieakkoord geheten), plus een duidelijke omschrijving van doel- en taakstelling, bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de aangewezen secretaris-generaal, de wijze waarop hij heeft gewerkt, met wie hij heeft gesproken et cetera, ontbreken. Kortom, het mandaat is niet bekend, noch zijn uitvoering. Nergens vinden we de naam van de ambtelijke auteur Roel Bekker. Het is sinds 1848/1868 gebruikelijk om ambtenaren uit de wind te houden en de verantwoordelijkheid voor hun werk onder die van de minister te plaatsen. De vraag is of dat altijd en onder alle omstandigheden nuttig en nodig is. Het miskent bijvoorbeeld een onder topambtenaren aanwezige behoefte om meer in de openbaarheid te mogen treden.2

Wat betreft reorganisatiewerk door topambtenaren deed men dat in Vlaanderen in februari 2000 duidelijker. De toenmalige Vlaamse regering onder leiding van Patrick Dewael gaf twee secretarissen-generaal – Eric Stroobants en Leo Victor – het verstrekkende mandaat om, in functie van bijzondere commissarissen voor de reorganisatie van de Vlaamse overheid, een nieuwe opzet van de Vlaamse regering te ontwerpen. Onder de benaming Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) legden ze na een half jaar een plan op tafel met als belangrijkste aspecten:

• De omvorming van het ene ministerie van de Vlaamse gemeenschap met zijn zeven departementen, bestuurd conform hetgeen wij in Nederland het ‘wethoudersmodel’ noemen, naar een stelsel van dertien zelfstandige beleidsdomeinen, elk met één ministerie en één minister.
• Het op afstand plaatsen van overheidsdiensten in de vorm van een zestigtal agentschappen, niet zijnde zelfstandige bestuursorganen.
• En een aantal andere initiatieven zoals bijvoorbeeld: meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid voor het ambtelijk topmanagement, een nieuw beloningsbeleid voor alle ambtenaren, meer projectmatig werken, een andere opzet van de boekhoudingen, nieuwe controlemechanismen, de invoering van beheersovereenkomsten, vergaande mandaten aan de leidende ambtenaren, een hervorming van het stelsel van de adviesraden en het afschaffen van de zogeheten ministeriele kabinetten (dit laatste is niet gelukt).
Men ging vervolgens aan de slag door de benoeming van dertien kwartiermakers voor de vormgeving en inrichting van elk beleidsdomein. In maart 2006 achtte de Vlaamse regering de operatie BBB voldoende afgerond. Het nieuwe systeem draait inmiddels op volle toeren. Voor de periode maart 2000 tot oktober 2004 was Eric Stroobants vrijgesteld van zijn opdracht als secretaris van de Vlaamse regering en als voorzitter van het college van secretarissen-generaal, maar deed hij wel zijn werk als secretaris-generaal van het departement voor Coördinatie, de pendant van ons ministerie van Algemene Zaken. Vanaf oktober 2004 nam hij die twee andere functies weer op. Secretaris-generaal Leo Victor is inmiddels benoemd tot gedelegeerd bestuurder bij het Vlaams-Europees Verbindingsagentschap, een samenwerkingsinstrument van de Vlaamse overheid met de private sector. Tot zover het doorkijkje naar Vlaanderen, niet onbelangrijk om kennis van te nemen in het licht van de steeds sterkere strategische samenwerking tussen de Nederlandse en Vlaamse overheden.3

Een ingrijpende herziening van onze rijksdienst, zoals die van Vlaanderen, lag niet in de bedoeling van het regeerakkoord van maart 2007. Vooralsnog heeft het kabinet geen plannen om het aantal ministeries te wijzigen. Niettemin presenteert het, door middel van de penvoerend secretaris-generaal Roel Bekker, een aantal voorstellen die de rijksdienst behoorlijk zullen raken. Vooropgesteld dat ze worden doorgezet.

Geen informatie over eerdere operaties uit het verleden
Net zoals de nota ons weinig vertelt over zijn geboorteakte, doel en strekking krachtens het regeerakkoord, vindt de geïnteresseerde lezer ook nauwelijks informatie over de toch wel talrijke en vaak ingrijpende reorganisaties die de rijksdienst sinds 1970 heeft ondergaan. Dat is een gemis. Veel gezaghebbende publicaties over het functioneren van de overheid verwijten haar een gebrekkig, of zelfs afwezig, collectief geheugen. Bovendien wemelt het van adviezen en projecten om de rijksdienst te profileren als een lerende overheid. Zonder (collectief) geheugen is dat echter een moeilijke zaak. De nota zou aan betekenis hebben gewonnen als een bijlage goede informatie zou hebben verschaft over alle eerdere ingrepen in de structuur en het functioneren van de rijksdienst, gevoegd bij een objectieve – dus door een onafhankelijke instantie uitgevoerde – analyse van wat daarvan de positieve en negatieve effecten zijn geweest. Het alsnog aanbieden van die informatie is een noodzakelijk te vervullen voorwaarde voor een betekenisvolle behandeling van de Nota Vernieuwing Rijksdienst door de Tweede Kamer. Zonder de Kamer te confronteren met de effecten van haar besluitvorming over de rijksdienst in het verleden lopen we het risico voort te schrijden op de marsroute der grote vergissingen.

Pas op de voorlaatste pagina (p. 59) noemt de nota “…..de rapportages van de commissies-Van Veen (1971), Vonhoff (1981) en Wiegel (1993), de rapporten van regeringscommissaris Tjeenk Willink (1982) alsmede het Project Andere Overheid van het vorige kabinet. Die waren alle in hun tijd ook zeer ambitieus en hebben eveneens geleid tot in de situatie van toen zeer relevante verbeteringen. Veel daarvan werkt nog tot op de dag van vandaag door, zoals de voorstellen inzake de besluitvorming binnen het rijk, de aandacht voor bedrijfsvoering en de scheiding tussen beleid en uitvoering.”

Dit is alles over het verleden. Behalve deze magerte is er nog een andere reden om bij dit citaat de wenkbrauwen te fronsen. Het kost niet veel moeite om een leger ambtenaren, externe adviseurs en wetenschappers vraagtekens te laten plaatsen bij de kwalificatie ‘zeer relevante verbeteringen’. En dat veel daarvan, bijvoorbeeld de scheiding van beleid en uitvoering, nog tot op de dag van vandaag doorwerkt, achten diezelfde personen desastreus. Ik kom daar later nog op terug.

De Nota Vernieuwing Rijksdienst bevat dus geen verwijzing naar vergelijkbare ingrepen in de rijksdienst in het verleden. Geen woord over bijvoorbeeld:

• 1981-1982, Bestek 81 in relatie tot het Decentralisatieplan: er moest 50 miljoen op het personeelsbudget worden gekort. Ed van Thijn bedacht de ‘truc’ om die bezuiniging te zoeken in het afschaffen van die rijksfuncties die toezicht op of bemoeienis met decentrale overheden inhielden. Conform het Decentralisatieplan gingen die taken over naar die overheden en door het schrappen daarvan op rijksniveau kon men de bezuiniging vinden.
• 1983-1986, de zogeheten 4 x 2% operatie: Jaarlijks werd 2% gekort, grofweg naar rato van de departementale personeelsbudgetten. De facto werd deze operatie uitgevoerd door een algemene arbeidstijdverkorting. Er gingen netto nauwelijks arbeidsplaatsen verloren. Anders lag dat bij provincies en gemeenten. Die werden via het Gemeentefonds gekort om de taakstelling te halen. Deze harde kortingen waren voor de VNG voldoende voor een vertrouwensbreuk met het kabinet, die pas in het Bestuursakkoord 1987 werd geheeld.
• 1987-1990, de Afslankingsoperatie: het tweede kabinet Lubbers zette de jaarlijkse 2% krimp voort.
 1991, de Tussenbalans (TUBA): halverwege het kabinet Lubbers-Kok hadden we de Grote Efficiency Operatie (GEO). Op hetzelfde moment liep de hierboven genoemde commissie Wiegel, een van de vijf door Kamervoorzitter Deetman ingestelde commissies om staatkundige, staatsrechtelijke en bestuurskundige vernieuwingen voor te stellen. Hoewel op dat moment – net als ten tijde van de commissie Vonhoff (1981) – plannen bestonden voor een ingrijpende inkrimping van het aantal ministeries (kerndepartementen), zag Wiegel ervan af om een advies in die richting te geven. De GEO werd vervolgens de geboorteakte van de scheiding van beleid en uitvoering (met name de verzelfstandiging – grote verdwijntruc – via een uitbouw van het stelsel van zelfstandige bestuursorganen) en de introductie van bedrijfsmatige concepten in de rijksdienst.

Ik kan niet extensief op deze operaties ingaan, noch ten gronde alle effecten beschrijven die we tot op heden voelen. Kortheidshalve verwijs ik naar literatuur4.

Geen aandacht voor de politieke dimensie
In navolging van de regelmatig terugkerende bezorgdheid in de Algemene Beschouwingen van de jaarverslagen van de Raad van State over het afnemend gezag van de instituties van de staat, en het daarmee gepaard gaande eroderen van het vertrouwen tussen overheid en samenleving, heeft ook de Nationale Conventie zich uitgesproken voor versterking van het gezag van die instituties. Omdat structuur en functioneren van de rijksdienst buiten het mandaat van de Nationale Conventie viel is het accent van haar rapportage gaan vallen op de verhouding parlement-regering. En dat is maar goed ook. Want alles wat zich in de rijksdienst afspeelt, goed of kwaad, is een derivaat van die verhouding. Ingrijpen in de rijksdienst zonder éérst de verhouding parlement-regering onder de loep te nemen zal net als bij eerdere reorganisaties van de rijksdienst onvermoede negatieve neveneffecten opleveren.

Echter, met kennelijke grote zorgvuldigheid is in de Nota Vernieuwing Rijksdienst vermeden om de noodzaak tot ingrijpen in de rijksdienst – eventueel mede – te legitimeren vanuit argumenten over de inrichting en het functioneren van de politiek, meer in het bijzonder van de Tweede Kamer. De eerste twee pagina’s van de nota sommen een obligate reeks ontwikkelingen op als legitimatie voor het ontwerpen van de nota. We lezen het gebruikelijke rijtje van klimaatveranderingen, terreurdreigingen, verschuivingen in internationale machtsverhoudingen, een nieuwe fase voor Europa, ICT-ontwikkelingen en wantrouwen tegen de traditionele instituten. Aan het slot van deze niet onderbouwde reeks gemeenplaatsen concludeert de nota met (p. 4): “Het vertrouwen van burgers in de overheid, dat tot enkele jaren geleden zeker in Nederland altijd relatief groot was, staat dan ook onder druk. Om deze ontwikkeling het hoofd te kunnen bieden is onder andere een andere wijze van het optreden van de overheid nodig. Er is behoefte aan een nieuwe stijl van leiding geven, aan nieuwe vormen van communicatie tussen overheid en samenleving.”
Deze nogal magere mededelingen leiden in de nota tot de vaststelling dat om die reden de ambtelijke dienst niet ongemoeid kan worden gelaten, dat die alerter en sneller op veranderingen moet inspelen, dat de internationale, economische, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen een hoge mate van oplettendheid, deskundigheid en inlevingsvermogen vergen, dat dus niet alleen meer maar ook andere dingen van de overheid worden gevraagd en dat dit alles moet leiden tot een andere manier van werken en communiceren.

Dit is toch wel erg dun ijs ter schraging van het gewicht van een ingrijpende reorganisatie van de rijksdienst. Bovendien ontbreekt – ten onrechte – in dat rijtje de rol van de politiek.

In de eerste plaats valt op dat naarmate de externe kritiek op het functioneren van de Tweede Kamer toeneemt – in de afgelopen tien jaar zelfs in extreme mate – het kabinet steeds stiller wordt over die Kamer. Angstvallig wordt elke openbare kritiek op de Kamer vermeden. Dat valt ook wel te begrijpen. Waar de Kamer doof en blind is – het lijkt wel autisme5 – voor externe kritiek, reageert zij als door een adder gebeten zodra een minister zich een opmerking over de Kamer veroorlooft. De laatste was, in mijn herinnering, minister Nawijn die in december 2002 zei dat het werk in de Kamer niet veel meer was dan een rituele dans. Ook al was dat een van de weinige keren dat hij gelijk had, de hele Kamer viel over hem heen, en steun van zijn collega’s was ver te zoeken.

Zo stil als ’s lands dagelijks bestuur is over het functioneren van de Kamer, zo duidelijk en uitgesproken formuleren de Hoge Colleges van Staat hun kritische observaties over de politiek. Hoewel de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman met enige regelmaat in hun studies en analyses het functioneren van de politiek op de pijnbank leggen is Herman Tjeenk Willink degene die daarin het verst gaat. Als vicepresident van de Raad van State continueert hij in de Algemene Beschouwingen van de Jaarverslagen woord en toon van zijn Jaarberichten als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst. Zijn laatste Jaarbericht van 1984 had de veelzeggende titel ‘Kunnen politici veranderen?’ Gelet op zijn even scherpe als scherpzinnige commentaren sindsdien, kunnen we die vraag inmiddels als een retorische beschouwen.

Maar laat mij enkele van zijn vele kritische observaties letterlijk citeren, voor de verandering eens niet uit die Algemene Beschouwingen. In maart 2007 verscheen een rapport van de PvdA-fractie uit de Eerste Kamer, gesteund door de Vaste Commissie Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat van de Eerste Kamer, en ingeleid door de voorzitter van die Kamercommissie. Dat rapport is een van de meest vernietigende oordelen over het gebrek aan uitvoerbaarheid van beleid en handhaafbaarheid van regelgeving (een studie over dit onderwerp staat elders op de website). Het concept van dat rapport is voor commentaar voorgelegd aan Saskia Stuiveling, president van de Algemene Rekenkamer, Alexander Brenninkmeijer, Nationale Ombudsman en Herman Tjeenk Willink. Ik citeer de laatste. Na enkele opmerkingen over het representatieve karakter van de inbreng van uitvoerders bij de ontwikkeling van beleid en regelgeving schrijft hij (p. 36): “Dat brengt me op de politieke werkelijkheid. In eerste en laatste instantie moeten de Staten-Generaal zichzelf kritisch afvragen of onuitvoerbare wetgeving ooit zal worden tegengehouden als de politieke werkelijkheid van regeerakkoord en coalitiebelang die wetgeving toch noodzakelijk maken. Als het eerlijke antwoord daarop is: zelden, dan heeft het niet veel zin (nog) meer informatie van uitvoerders te krijgen maar moet eerst het onafhankelijker functioneren van het parlement zelf aan de orde komen. Als de wetgever de nu al bestaande signalen over de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, zoals die komen van individuele uitvoerders en hun organisaties, permanente of tijdelijke adviesorganen en in laatste instantie ook van de Raad van State, echter serieus neemt, dan is een extra checklist niet nodig en komt de extra informatie ‘van zelf’. Voor mij zit de kern van het probleem in deze laatste, politieke werkelijkheid.”
Als het maken van uitvoerbaar beleid en handhaafbare regelgeving tot de kerntaak van de politiek behoort, en als de vicepresident van de Raad van State stelt dat de politieke werkelijkheid het vervullen van die kerntaak verhindert – een mening die hij, onderbouwd met feiten en argumenten, al zo’n twintig jaar uitdraagt – dan zitten we met een groot probleem dat negatief uitwerkt op de structuur en het functioneren van de rijksdienst. Anders gezegd: kijk eerst naar de politieke dimensie voordat je die van de rijksdienst aanpakt.

Voor de goede orde zet ik er nog een citaat achter, afkomstig uit het blad van het wetenschappelijke instituut van het CDA, Christen Democratische Verkenningen van 11 december 2003. In gesprek met Ab Klink, de huidige minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verklaart Tjeenk Willink (p. 37) het mislukken van staatsrechtelijke, bestuurlijke en ambtelijke (!) vernieuwing uit: “Het ontbreken van een staatkundige visie, het vervagen van de staatkundige regels, het gebrek aan goede analyses van het feitelijk functioneren van de staat (en van eerdere pogingen tot verbetering) en onvoldoende duidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opgelost en wie dat probleem heeft. Elke nieuwe poging tot vernieuwing zal uiteindelijk stuk lopen als deze vier manco’s niet worden opgeheven.”

Verwijzingen naar dit soort essentiële observaties ontbreken in de Nota Vernieuwing Rijksdienst. Dat bewijst weer eens de juistheid van de steeds geponeerde stelling van de vicepresident van de Raad van State, namelijk dat de overheid mank gaat aan een groot gebrek aan analyses. Veel stukken dragen wel de term ‘analyse’, maar strikt genomen is 99% van wat een werkelijk geïnteresseerde professional te lezen krijgt een niet-aflatende reeks oplossingen van het karakter jumping to conclusions. Met name dat stukje tussen haakjes (en van eerdere pogingen tot verbetering) was voor mij aanleiding om aan het begin van deze studie een paar van die pogingen op een rij te zetten. Iets wat alsnog, ik herhaal het nog een keer, extensief op tafel moet komen voordat de Tweede Kamer zich over deze Nota Vernieuwing Rijksdienst mag buigen. Het roept tevens de vraag op waarom die analyses van eerdere pogingen tot verbetering van het functioneren van de rijksdienst nu in dit stuk ontbreken? Geen tijd? Geen mandaat? Geen zin? Laat me het nog scherper formuleren: als de Tweede Kamer zich fundamenteel over de Nota Vernieuwing Rijksdienst wil buigen zou dat het karakter mogen hebben van een parlementair onderzoek dat tegelijk alle effecten van voorgaande reorganisaties bestudeert en in het eindoordeel betrekt. Het daarmee gepaard gaande onvermijdelijke verlies van tijd alvorens de nota uitgevoerd kan worden, is een geringe prijs voor de winst op het vlak van georganiseerd collectief geheugen en een lerende overheid. Is dat teveel gevraagd? Val dan niemand meer lastig met het concept van de lerende overheid, want dat is dan niet langer geloofwaardig.

Nu een andere studie, Met recht verbonden, het verslag van de interdepartementale Visitatie Juridische functie en Wetgeving, van maart 2007. Al in het Voorwoord, ondertekend door de voorzitter van de Visitatiecommissie Rein Jan Hoekstra, lezen we onder meer het volgende: “Een derde externe factor, die de juridische kwaliteit van de inhoud en de uitvoering van wetgeving sterk beïnvloedt, is de wijze waarop het parlement met de wetgevingsproducten van de ambtelijke dienst om springt. De commissie heeft kunnen constateren dat politiek en parlement de juridische kwaliteit van hun wetgevende arbeid niet altijd de hoogste prioriteit toekennen. Inhoudelijke verlangens worden doorgezet, ongeacht de juridische consequenties, in eisen aan de verantwoordelijke bewindspersoon, en later in amendementen die niet op hun juridische en uitvoeringstechnische gevolgen zijn getoetst. Dit resulteert niet zelden in regelgeving die gevoelig is voor geschillen, juridisch moeilijk toepasbaar en financieel kostbaar om uit te voeren.”

Menig ambtenaar die dit leest zal zeggen ‘Nou hoor je het ook eens van een ander’. Maar of dit correct getypeerde politieke gedrag, dat zoveel verwondingen in de rijksdienst aanricht, als balsem op die wonden kan fungeren is de vraag. De Belastingdienst, momenteel in de ergste crisis van zijn bestaan als gevolg van ondoordachte besluiten in het Hoofdlijnenakkoord 2003 op het vlak van de huur- en zorgtoeslag, weet wat de laatste woorden uit het citaat ‘financieel kostbaar om uit te voeren’ de facto inhouden. En gelet op het ambtelijke paniekmanagement in de Belastingdienst, afgedekt door diffuse politieke verantwoording in de Kamer, zal het repareren van de negatieve effecten van die verkeerde politieke besluitvorming de komende jaren nog veel duurder worden, niet leuker.

Terzijde. Toen dat besluit werd doorgedrukt was de Belastingdienst bezig met een grootscheepse reorganisatie om de dienst om te bouwen tot een project- en procesgerichte organisatie. Los van de vraag of dat nou echt nodig was, heeft een organisatie zo’n tien jaar nodig om te herstellen van een dergelijke operatie. In die periode ben je kwetsbaar. Je kunt dat soort avonturen als die huur- en zorgtoeslag er niet even bij doen, ook al omdat het wezensvreemd was aan dat type organisatie.

Wat de Visitatiecommissie betreft volsta ik met dit citaat. Er is meer, maar de geïnteresseerde lezer weet het zelf wel te vinden. Het opmerkelijke van dergelijke teksten moet men begrijpen in het licht van het soort functionaris dat de voorzitter van de commissie is. Hoekstra, voormalig secretaris-generaal van Algemene Zaken en nu lid van de Raad van State, weegt elk woord op een goudschaaltje. IJdele uitspraken, hoge woorden, spreken voor de tribune, dat alles is hem vreemd. Als hij zulke teksten voor zijn rekening neemt kun je beter stilletjes in een hoek gaan zitten en je zonden overdenken. Maar of de Tweede Kamer zijn rapport onder ogen krijgt is zelfs maar de vraag.

Ten slotte de nota In dienst van het Rijk van het Overleg van Secretarissen-Generaal (SGO) van maart-juli 2006. Ik citeer (p. 8): “In dit verslag van het SGO wordt niet specifiek ingegaan op de meest gewenste politieke organisatie (Eerste Kamer, Tweede Kamer, Kabinet). Daar gaan de politieke partijen respectievelijk politieke bestuurders primair over. Duidelijk is wel dat de gekozen politieke organisatie (bijvoorbeeld het aantal bewindspersonen, de hen toegewezen verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de samenstelling van de ministeries; indeling in Kamercommissies etc.) sterk bepalend is voor de mogelijkheden voor flexibiliteit, integraliteit, ontkokering en inspelen op maatschappelijke thema’s.”
Heldere taal over het causale verband tussen structuur, functioneren en werkwijze van de politiek en die van de rijksdienst. Het zozeer door de opsteller van de Nota Vernieuwing Rijksdienst verlangde alerter en sneller reageren van de rijksdienst op externe ontwikkelingen staat of valt met eerst te kijken naar de inrichting en functionering van het politieke systeem.

Ik laat het bij deze citaten over de politiek als belangrijkste oorzaak van maatschappelijke problemen en van moeilijkheden in de rijksdienst. Talrijke vergelijkbare observaties van bijvoorbeeld hoogleraren politicologie of bestuurskunde moet ik hier buiten beschouwing laten.

De Nota Vernieuwing Rijksdienst laat dus net zoals alle eerdere plannen voor een andere manier van werken van de rijksdienst de politieke dimensie onbesproken. Voor een legitieme ingreep in de rijksdienst, daadwerkelijk beantwoordend aan de steeds veranderende menselijke maat van de samenleving, zijn echter minstens de volgende zaken nodig:

• Een goede analyse van alle voorgaande plannen en ingrepen vanaf de commissie Van Veen.
• Een goede analyse van de tekortkomingen van de structuur en de functionering van het politieke systeem, als oorzaak van problemen in de (wederom aangevallen) structuur en functionering van het ambtelijke systeem.
• Een erkenning door de Tweede Kamer van de juistheid van de twee voorgaande punten.
• Een omvorming van de Tweede Kamer naar het thematische beeld van de menselijke maat conform het daartoe strekkende advies van de Nationale Conventie.
• En ten slotte een mandaat van de Tweede Kamer om de rijksdienst in te richten conform dat nieuwe beeld van de Kamer zelf.

Wie enkele tientallen jaren meeloopt in het openbaar bestuur weet dat dit juiste vaststellingen zijn. Maar die weet ook dat het de auteur van de Nota Vernieuwing Rijksdienst niet is toegestaan om het op deze manier te verwoorden, laat staan uit te voeren. Deze verklaring van de omissies geldt daarom, wat mij betreft, tevens als excuus.

Geen aandacht voor waarachtige analyse
Wie kennis heeft genomen van het hierboven al genoemde rapport van het SGO In dienst van het Rijk, ziet dat de auteur van de Nota Vernieuwing Rijksdienst een aantal van de voorstellen van de collega’s secretarissen-generaal van maart 2006 heeft overgenomen. Behalve dan hun opwekking dat er veel meer en betere analyses moeten worden, gemaakt alvorens oplossingen aan te reiken. De secretarissen-generaal voegen zelf de daad bij het woord door elk hoofdstuk van hun overigens beknopte notitie te beginnen met een korte analyse.6

In de Nota Vernieuwing Rijksdienst ontbreekt dat element echter. Wat de lezer ziet is een enorme reeks oplossingen voor problemen die niet in alle rust in hun achtergronden en oorzakelijke complexen worden geanalyseerd. Wat dat aangaat is de Nota Vernieuwing Rijksdienst geen uitzondering op wat we meestal van de rijksdienst te lezen krijgen: men heeft geen tijd voor, geen zin in, geen ervaring met en geen gevoel voor de noodzaak van het maken van analyses. Het is een repeterend thema in de beschouwingen van Tjeenk Willink en van de Algemene Rekenkamer. Dit gebrek is overigens niet te wijten aan de rijksdienst als zodanig, maar aan de gehaastheid en oppervlakkigheid waarmee de Tweede Kamer haar werk wenst te doen. Aan analyses heeft de Kamer geen boodschap, oplossingen willen ze zien, liefst gisteren. Om te voorkomen dat een minister op dat punt in botsing komt met de Kamer staat de dienstbaarheid van de ambtelijke top nagenoeg geheel in het teken van het risicomijdend gedrag: ‘de Kamer vraagt, wij draaien.’ Dat dit vaak het karakter heeft van doordraaien – in een dubbele betekenis, namelijk dol worden en/of tot afval verwerken (bv. van de onm/wenselijke hoeveelheid onzinnige Kamervragen) – wordt voor lief genomen. Dat daarmee een van de knapste onderscheidende elementen van de Nederlandse rijksdienst gaandeweg in het ongerede is geraakt, namelijk het vermogen tot heldere analyse, is een prijs die eigenlijk niet op te brengen is.

De Nota Vernieuwing Rijksdienst is een standaardvoorbeeld van een ambtelijk document waarin de problemen worden geformuleerd in de vorm van een oplossing van die problemen (jumping to conclusions). Dat is een systeemfout. Een willekeurig voorbeeld. Stel dat iemand schrijft ‘We moeten een communicatieplan gaan maken’, dan wordt een oplossing voorgesteld voor een kennelijk bestaand probleem op het gebied van de communicatie, zonder verder op dat probleem zelf in te gaan. De hele discussie gaat dan namelijk over de oplossing, niet over het werkelijke probleem. Een echte oplosser gaat als volgt te werk: die formuleert helder dat er een communicatieprobleem is, uit welke aspecten en nuances dat probleem bestaat, waar het vandaan komt, en op welke manier de oorzaken geëlimineerd zullen worden. Of het maken van een communicatieplan dan behoort tot het arsenaal van acties voor te elimineren oorzaken, is dan nog maar de vraag.

Deze denk- en handelwijze ontbreekt in de Nota Vernieuwing Rijksdienst. Er staan alleen maar oplossingen in. Geen onderliggende analyses. Het standaardantwoord op dergelijke kritiek is: ‘Ja maar, we weten allemaal toch wel waarom die oplossing er moet komen, niet dan?’ Het antwoord daarop moet luiden: ‘Nee, dat weten we niet, want dat zei u de vorige week, de vorige maand en het vorig jaar ook al. En zolang die analyses niet op tafel liggen mag niemand een oplossing formuleren.’ Wie dat toch doet maakt zich schuldig aan overtreding van een artikel uit een virtueel wetboek van politiek-bestuurlijk-ambtelijk strafrecht dat luidt: ‘Wie systeemfouten maakt wordt door het leven gestraft’.

Samenvatting
Tot zover de algemene kanttekeningen. Kort samengevat komen die hierop neer dat de vrees gerechtvaardigd is dat het beoogde effect van de uitvoering van de Nota Vernieuwing Rijksdienst stevige vraagtekens oproept, omdat geen inzicht wordt geboden in de feitelijke resultaten van voorgaande ingrepen in de rijksdienst, omdat de politieke dimensie wordt genegeerd en omdat noodzakelijke analyses van oorzaken van problemen ontbreken. Of dit, gelet op de huidige verhoudingen tussen politiek en ambtelijke dienst de opsteller van de nota valt te verwijten, is de vraag. Of die in de gelegenheid wordt gesteld alsnog dit materiaal op tafel te leggen voordat de Kamer zich over de nota gaat buigen – een noodzakelijk te vervullen voorwaarde voor een legitieme en succesvolle uitvoering van de nota – is eveneens de vraag. Strikt genomen voldoet de opsteller aan de opdracht om bezuinigingsvoorstellen op tafel te leggen door te snijden in de rijksdienst. Wie zal zich dan nog verder ergens druk over maken? Financiën boekt de besparingen als gevolg van ‘een kleinere rijksdienst’ nu al in en laat het aan anderen over om zich te bekommeren over ‘een betere rijksdienst’ van straks.

DEEL II  INHOUDELIJKE KANTTEKENINGEN

Kleiner en beter
De overkoepelende doelstelling van de Nota Vernieuwing Rijksdienst is een kleinere overheid die beter presteert. Een dubbeldoelstelling dus. Uitdagend, maar tevens gevaarlijk. In theorie kan het. In de praktijk ook. Talloze schaalverkleiningen, in antwoord op doorgeschoten economy of scale-processen bewijzen dat kleine, afgeslankte organisaties succesvoller kunnen opereren dan de grote die log werken door teveel managementlagen, kokers en overhead. Het zou dus niet correct zijn om op voorhand die dubbeldoelstelling af te wijzen, ook al laat de casus Schiphol zien dat het geen eenvoudige opgave is om zowel economie als milieu te willen bevorderen.

Ook hoeven we geen bezwaar te maken tegen wat de nota noemt als doel (p. 6, ik zou hier liever spreken van ambitie of aspiratie) van het programma, namelijk komen tot een rijksdienst, die snel, adequaat en ontkokerd reageert op nieuwe maatschappelijke uitdagingen, minder (complexe) regels en administratieve lasten produceert, beleid maakt dat uitvoerbaar is en beleid afschaft dat uitgewerkt is, resultaten laat zien en optreedt waar dat nodig is, op professionele wijze diensten of op andere wijze taken uitvoert en optreedt zonder aanziens des persoons, efficiënt en competent werkt en geen geld verspilt, een goede werkgever is voor ambitieuze, competente, integere en loyale ambtenaren.

Niks op tegen. Ook niet tegen de berekening van de secretarissen-generaal in De verkokering voorbij (grondslag voor de taakstelling7 krachtens het regeerakkoord) dat dit gerealiseerd kan worden met een inkrimping die ¾ miljard euro kan opleveren.

Moeilijker op voorhand te aanvaarden is de volgende redenering in de Nota Vernieuwing Rijksdienst (p. 7): “Vanuit de gedachte dat de beleids- en coördinatiedrukte, de stapeling van nieuw beleid op oud beleid en overhead moeten worden teruggebracht, is de grootste afslankingsopdracht gelegd op het beleid, de kennis- en adviesinfrastructuur en de ondersteuning. De overheid moet ten aanzien van de samenleving uitgaan van vertrouwen, niet van wantrouwen. Het vertrouwensprincipe indachtig wordt dan ook een drastische reductie van het toezicht doorgevoerd. De taakstellingen in deze gebieden zitten tussen de 20 en 30% van het huidige aantal functies.(-) Vanuit het belang dat de regering hecht aan een zorgvuldige uitvoering van beleid is besloten de uitvoering zoveel mogelijk te sparen. Wel is het uitgangspunt dat elke overheid en dus ook elke uitvoeringsorganisatie in vier jaar een efficiencyslag kan maken van 5%, maar daarboven is aanzienlijk gedifferentieerd. Zo is een groot deel van de veiligheidsketen ongemoeid gelaten, en is tevens rekening gehouden met de problemen die bijvoorbeeld de Belastingdienst, Rijkswaterstaat en het UWV ondervinden.”

Dus de bezuiniging moet worden opgebracht door veel snoeien in beleid, coördinatie, adviesraden en toezichthoudende organen; en een beetje in de uitvoering. Dat voelt ongemakkelijk aan. Kijk eens naar de in de laatste zin genoemde Belastingdienst. Waarom zit die tot over de oren in de problemen die slechts met veel extra financiële impulsen kunnen worden opgelost (als dat al gaat lukken)? Welnu, doordat het Hoofdlijnenakkoord van 2003 aan die Belastingdienst de uitvoering van de huur- en zorgtoeslag oplegde, een taak die wezensvreemd was aan die dienst, een opdracht waartegen ambtelijk weliswaar weerstand werd geboden (een klein beetje), maar die gewoon, tegen beter weten in, politiek is doorgedrukt. En dat is maar één voorbeeld uit vele. Omdat de Nota Vernieuwing Rijksdienst – om welke reden dan ook – aan die politieke dimensie (Tjeenk Willink zal het de politieke werkelijkheid noemen) voorbijgaat rust er een zware hypotheek op de uitvoerbaarheid ervan. De Tweede Kamer kent geen aspiratierem, geen ambitiestop, en dendert maar door met het nemen van besluiten die de onuitvoerbaarheid, de niet-handhaafbaarheid en de extra kostenposten aanjagen.

En wat te zeggen van de voorgestelde afslanking van de toezichthoudende organen? Hoe kan dat lukken als de bakermat van de uit de hand gelopen groei van de controle- en toezichthoudende functies, te weten de politiek van het neoliberalisme, niet ten gronde ter discussie wordt gesteld? Die groei komt voort uit processen van verzelfstandiging, aangeleund tegen, of gevoed door overwegingen van marktwerking, die in het geheel geen marktwerking inhouden, maar een door de staat geactiveerde marktordening: een overheidstaak ‘in de markt zetten’ onder begeleiding van een woud van voorschriften, procedures, planning&control, protocollen, controle-instanties, visitaties en toezicht. Menig marxist zou er jaloers op zijn. Rationeel gezien is er helemaal niets tegen marktwerking. Als een dienst van de staat beter door iemand anders kan worden gedaan is het niet verstandig om dat werk onder het collectief van de staat te houden. Maar de werkelijkheid gebiedt te zeggen dat de weinige vormen van geslaagde – dus ontbureaucratiseerde – marktwerking waarschijnlijk alleen maar het loslaten van de broodprijs en de telefonie zijn. Als er nog andere voorbeelden van echte marktwerking bestaan hoor ik dat graag. Maar ik vrees dat we het overgrote deel van beweerde markwerkingen onder het hoofdstuk bureaucratiserende en prijsopdrijvende marktordening moeten plaatsen.

Gelet op de overigens correcte formule dat vertrouwen en niet wantrouwen de relatie tussen overheid en samenleving moet duiden, is er als zodanig geen bezwaar tegen een drastische krimp van het toezichthoudende systeem. Maar dan moet je in het parlement beginnen, en niet bij die organen zelf. Als dat niet gebeurt is de toekomstige werkelijkheid er een van nog meer toezichthoudend werk, met minder toezichthoudende personen, die dan hoe dan ook fouten maken, die als gevolg daarvan weer extra personeel krijgen om die fouten te herstellen en nieuwe te voorkomen. Bovendien hoeft zich maar weer één incident voor te doen en de roep om extra toezicht zullen we weer luid vanuit de Tweede Kamer horen. En dan zijn we weer terug bij af. Zo werkte het in het verleden, en zo zal het in de toekomst ook werken, tenzij …… het politieke systeem en functioneren ten principale ter discussie wordt gesteld.8

Beter uitvoerbaar beleid
Mogelijk verlies van kwaliteit door krimp van de beleidsfuncties wil de Nota Vernieuwing Rijksdienst opvangen door te investeren in verbetering van het ontwerpen van uitvoerbaar beleid. Zelf voeg ik daaraan toe: en ook beter handhaafbare regelgeving, omdat de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving onderhand als een hendiadys9  worden gezien.

Zoals eerder vermeld vindt u op deze website een studie over de problematiek van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Daarin analyseer ik hoe deze problematiek zich vanaf de komst van de nota Zicht op wetgeving van minister Hirsch Ballin in 1991 heeft ontwikkeld en hoe de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en enkele andere organen daar tegen aan kijken. De grote aanjager van deze problematiek is de scheiding tussen beleid en uitvoering, een van de wrange vruchten van de in DEEL I genoemde efficiencyslag begin jaren negentig. Nog steeds wordt die scheiding politiek en ambtelijk geprezen. Maar wie op zijn gemak nog eens de nota In dienst van het rijk van het SGO van maart 2006 leest, komt misschien toch op andere gedachten. Weliswaar vertrekken de secretarissen-generaal vanuit het adagium ‘scheiding van beleid en uitvoering is goed, dus scheiding moet’, maar vervolgens formuleren ze een verbijsterende en ingrijpende hoeveelheid maatregelen ter reparatie van het onheil dat die scheiding teweegbrengt. Kortheidshalve verwijs ik naar het overzicht dat ik daarvan heb opgesteld.

Zonder zout in wonden te willen wrijven is ook dit weer zo’n voorbeeld van gemis aan analyse in de Nota Vernieuwing Rijksdienst. Een eerlijke beschrijving van wat onder hoge druk en stoom zogenaamd aan efficiency moest worden gerealiseerd in de jaren negentig, zou het nut en beoogd effect van het complex van ‘oplossingen’ die de nota voorstelt relativeren. In elk geval zou dan duidelijk worden hoe ondoordachte maatregelen uit het verleden hebben geleid tot (een deel van) de problemen van nu. Die wetenschap zou zijn nut hebben gehad, of alsnog kunnen hebben, althans voor een lerende overheid.

Als we ons noodgedwongen moeten neerleggen bij het feit dat de scheiding van beleid en uitvoering niet zal of kan worden teruggedraaid, moeten we de oplossing voor het onheil dat dit aanricht elders zoeken. In de zojuist genoemde studie van deze problematiek bepleit ik het alsnog leren – breed in alle beleidsfuncties die straks nog bestaan in de rijksdienst – van de standaarden voor de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving. De crux zit in de nog steeds verkeerde manier waarop beleidsontwikkelaars uitvoerders, het maatschappelijke middenveld en burgers bij dat ontwerpen betrekken. De zogeheten departementale Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoetsen (U&H-toetsen), noch het fenomeen van de Startnotities, lossen die omissie op. Maar om dit stuk niet onnodig lang te maken verwijs ik naar bovengenoemde studie over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, in combinatie met die standaarden.

Herinrichting van de kennis- en de adviesorganen
Een geliefkoosd jachtterrein van de politiek om dure hazen te schieten is de wereld van de kennisorganen en adviesraden. Zoals zij met enige regelmaat pleit voor ingrepen in de rijksdienst en voor beperking van de inhuur van externe adviseurs, verwacht zij ook altijd veel efficiencyvoordeel van een herinrichting van het adviesstelsel, in de woorden van de nota: de kennis- en adviesinfrastructuur. Nog pas enkele jaren geleden hebben we zo’n herordening meegemaakt, en nu staat de volgende al weer voor de deur. Enerzijds omdat de vorige toch niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd, anderzijds om met een nieuwe poging nog wat minder geld uit te geven.

Het kost weinig moeite om te erkennen dat de voorstellen er goed uitzien. De nota adviseert om de vier planbureaus – Ruimtelijk Planbureau, Milieu en Natuurplanbureau, Centraal Planbureau en Sociaal-cultureel Planbureau – terug te brengen tot drie door samenvoegen van de twee eerste in een Planbureau voor de Duurzame Leefomgeving. De drie andere ondergaan een korting van 20%.
Een ander goed voorstel is om alle, intern zeer versnipperde kennis- en innovatiefuncties die gericht zijn op het openbaar bestuur en het publiek management, te concentreren in één organisatie bij BZK, vergelijkbaar met het WODC bij Justitie.
Veel woorden besteedt de nota aan het voorstel voor een diepingrijpende aanpassing van de adviesraden die als een vorm van ‘georganiseerde tegenspraak’ geboekt staan. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Sociaal-Economische Raad blijven voor de algemene, strategische advisering intact. Maar de tamelijk verkokerde, immers nog steeds langs departementale lijnen georganiseerde andere adviesraden, worden opnieuw geordend langs een meer thematische indeling: de fysieke omgeving, de sociaal-culturele omgeving, de economie, bestuur en veiligheid en het internationale veld. Door zijn centrale plaats kan de WRR een synergetische rol spelen in het netwerk van de nieuwe kennisinstellingen. De nota verwacht dat deze herinrichting behalve efficiencywinst, ook een hogere kwaliteit van de expertise creëert, minder verkokering en meer afstemming.

Deze thematische in plaats van (sub)sectorale indeling is interessant. Maar frappant is de opmerking (p. 16) dat het kabinet de efficiencywinst niet alleen wil halen uit deze samenvoegingen langs thematische lijnen, en uit het inkrimpen van de secretariaten, maar ook door aanzienlijk minder advies te vragen. Dit, gevoegd bij de opmerking (p.17) dat er wel ruimte moet blijven voor ongevraagd adviezen, maar dat die niet de overhand mogen krijgen, maakt duidelijk hoezeer kabinet en rijksdienst de pest hebben aan al die adviesorganen. Daarbij wordt echter vergeten dat de groei van die organen, alsmede de omvang van het aantal adviezen, een organisch gevolg zijn van de manier waarop Kamer, kabinet en departementen zelf functioneren. Zodra je bijvoorbeeld gaat korten op de rijksdienst, zoals in het verleden is gebeurd, maar de politieke ambities niet tegelijk neerwaarts bijstelt, en dus het werk dat daarbij hoort hoe dan ook gedaan moet worden – immers voor het primaat van de politiek (de politieke werkelijkheid aldus Tjeenk Willink) moet alles en iedereen wijken – dan gaat de rijksdienst automatisch niet-personele budgetten aanwenden voor de inhuur van externen en duiken adviesorganen in de andere gaten die aldus in het openstaande werk van de rijksdienst opdoemen. Het mag weliswaar niet, maar zo voltrekt zich de werkelijkheid. Als men geen ongevraagde adviezen wenst is het beter alle adviesraden af te schaffen.

Dit deel van de voorstellen tot herinrichting van het adviesstelsel vind ik daarom zwak. Ik had liever een meer fundamentele aanpak gezien zoals ik die heb voorgesteld in mijn voorstudie ten behoeve van het rapport van de Nationale Conventie. Daarin leg ik uit dat medio jaren zeventig de fout is gemaakt om de WRR op te hangen aan de regering in plaats van aan het parlement. Als gevolg daarvan zijn bijna alle daarna in het leven geroepen adviesraden op de regering gericht, waardoor het kabinet ten opzichte van het parlement een verpletterend kennisoverwicht heeft.

Even een uitstapje naar het verleden. Dat kennisoverwicht werd al met enige zorg beschreven door Harry van Wijnen, eertijds politiek hoofdredacteur van NRC Handelsblad in het artikel Aspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement, in Socialisme en Democratie van maart 1975. Dit artikel werd de basis van een fel debat, in S&D in 1976, tussen de PvdA-ers Huub Franssen en Ed van Thijn over de positie van de Tweede Kamer ten opzichte van beleidsontwikkeling. Van Thijn won dat debat. Voorzitter Vondeling, en later Dolman, voerden een aantal wijzigingen in het Reglement van Orde door met de strekking de Kamer aan de voorkant van de beleidsontwikkeling te zetten. Dat was het begin van wat ik noem de ‘besturisering van de politiek’. Die besturisering heeft twee kenmerken. Ten eerste dat de werkelijke politieke besluiten niet langer worden genomen door het daartoe bevoegde orgaan, te weten de Tweede Kamer, maar door het dagelijks bestuur, het kabinet. Ten tweede dat de leden van de Tweede Kamer die leegte zijn gaan opvullen met ongeremde hoeveelheden Kamervragen, met niet-aflatende reeksen amendementen op wetsvoorstellen en bovenal door dagelijks te zoeken naar een microfoon van de media om mee te besturen, in die zin dat ze parmantig aan het volk doen weten wat een minister zou moeten doen of laten: 150 ministertjes, elk ondersteund door een departementje van assistenten, in vaste Kamercommissies fungerend als verlengstuk van de departementen, in plaats van als vertegenwoordigers van het volk.

Mijn voorstel zou zijn om – door het verplaatsen van de hekken – de looprichting van alle externe adviesorganen naar het parlement te sturen. Laat dat parlement maar zelf vaststellen aan welke soort advies behoefte is, waarna vanzelf een politiek-gedreven, in plaats van een bestuurlijk/ambtelijk-gedreven herordening van dat stelsel ontstaat. Voor het zo begeerde dualisme tussen kabinet en Kamer zou het richten van het adviesstelsel op de Tweede Kamer alvast een slok op een borrel zijn.10 

Enfin, de in de nota voorgestelde herinrichting van dit type adviesraden is te ingewikkeld en omslachtig om hier weer te geven. En ik verwacht weinig succes van het veranderingsproces dat de Programma secretaris-generaal in overleg met al die raden moet gaan voeren. Het is een Gordiaanse knoop. Maar wie durft het zwaard te hanteren om dat stelsel in zodanige stukjes te hakken dat ze mooi binnen de lijnen van de voorgesteld thematische indeling vallen en ook nog bezuinigingen opleveren?

Versterking van de juridische functie
Door de kwaliteit van de eerder genoemde nota Visitatie juridische functie en wetgeving van maart 2007, zet de Nota Vernieuwing Rijksdienst hoog in op aanscherping van de juridische functie in de rijksdienst. Ik ondersteun dat ten volle. De macht over de wetgeving is de hoogste macht in een democratische samenleving. Daarboven geldt alleen nog de macht over de mitrailleur en dat willen wij niet. De macht over de wetgeving bepaalt de gedragsalternatieven van de vrije burger. Zij dient daarom met de grootst mogelijke prudentie en kennis te worden uitgeoefend. Dus aanscherping van de juridische functie vindt bij mij een willig oor.
Maar ik heb bezwaren tegen het eerste van de vier voorstellen om die broodnodige versterking van de juridische functie te verwezenlijken. En bij het vierde wil ik ook enkele vraagtekens plaatsen. Om interpretatiemisverstanden te voorkomen citeer ik ze alle vier letterlijk (p. 19): “Er wordt, mede op basis van de aanbevelingen van het rapport Visitatiecommissie juridische functie en wetgeving naar gestreefd de kwaliteit van wetgeving te vergroten door:

• Verdergaande hantering van het systeem van startnota’s, te weten nota’s waarin de noodzaak, grondslag en uitvoerbaarheid van wetten expliciet aan de orde worden gesteld voordat het wetgevingsproces wordt gestart.
• Versterking van de rijksbrede rol van het ministerie van Justitie voor de wetgevingskwaliteit. Dat kan bijvoorbeeld vorm krijgen door Justitie structureel en in een vroegtijdig stadium te betrekken in het beleids- en wetgevingsproces voor belangrijke beleids- en wetgevingsonderwerpen en stelselwijzigingen. Zonodig zal Justitie deze onderwerpen vanuit oogpunt van wetgevingskwaliteit aan de orde kunnen stellen in de ambtelijke voorportalen, de onderraden en de ministerraad.
• Verbetering van de wijze waarop juristen worden betrokken in het onderhandelingsproces over Europese wet- en regelgeving (eerder en beter).
• Versterking van de kwaliteit van (wetgevings-)juristen en het vergemakkelijken van samenwerking, detachering en uitwisseling van juristen, opdat schaarse juridische kwaliteit en kennis binnen de rijksdienst beter benut kan worden.

Mijn bezwaar tegen het eerste voorstel is het gegeven dat startnotities dezelfde systeemfout hebben als de zogeheten U&H-toetsen die ik eerder besprak. De essentie van die systeemfout zit in het gebrek aan wetenschappelijke en praktische kennis van de manier waarop uitvoerders, maatschappelijke organen en burgers bij de voorbereiding van beleid en regelgeving moeten worden betrokken. Het spijt mij te moeten stellen dat de rijksdienst nog steeds niet de noodzakelijk te respecteren principes kent; zij bedenkt steeds weer wat nieuws (ook dus nu weer in deze nota) om greep te krijgen op dat gebrek aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Omdat nieuwe aanpakken echter steeds meer van hetzelfde bevatten is er een wildgroei van toetsen ontstaan die per saldo de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid sinds het verschijnen van de nota Zicht op wetgeving in 1991 van jaar tot jaar verslechteren. Ondanks de bijtende kritiek en vergaande voorstellen van Hoge Colleges van Staat die zich daar van tijd tot tijd tegenaan bemoeien. Nogmaals verwijs ik naar de desbetreffende studie elders op de website waar ik uitvoeriger beschrijf hoe die systeemfout in elkaar zit en wat daar aan gedaan moet worden.

Het tweede voorstel vind ik voortreffelijk, net als het derde. Maar het vierde richt zich op de verkeerde doelgroep. Natuurlijk is er niets tegen het voorstel als zodanig, hoewel de kwaliteit van onze wetgevingsjuristen al bijzonder hoog is. Het voorstel gaat echter voorbij aan de politieke werkelijkheid dat geen enkele wetgevend product, van welke hoge kwaliteit dan ook, bestand is tegen de politieke amendering in de Tweede Kamer. Als er één groep personen opleiding en training nodig heeft op het punt van wetgeving dan is het wel de Tweede Kamer.

Terzijde een speculatieve vraag. Gesteld dat de rijksdienst eindelijk leert hoe men uitvoerders, maatschappelijke organen en burgers op de juiste manier moet betrekken bij de beleidsontwikkeling, is het dan denkbaar dat dan vanzelf het aantal amendementen gaat afnemen?

Ondanks artikel 3 van de Grondwet dat elke Nederlander tot landsbediening benoembaar is – een tekst die zo wordt geïnterpreteerd dat je er dus geen diploma voor hoeft te hebben – wordt het tijd dit taboe maar eens op tafel te leggen. In gesprekken met personen in het kader van mijn werk binnen de Nationale Conventie in 2006 kreeg ik meerdere malen te horen dat de toen opererende Tweede Kamer werd gezien als de slechtste sinds de Tweede Wereldoorlog. De vraag die ik sindsdien links en rechts stel, namelijk of het huidige parlement beter is – let wel, we hebben het niet over individuele Kamerleden, maar over de kwaliteit van het collectief11  – krijgt steeds een negatief antwoord. Kamerleden opleiden in de merites van staatkundige verhoudingen, staatsrechtelijke uitgangspunten, bestuursrechtelijke behoedzaamheid en bestuurskundige principes – liefst ook waar het de EU-dimensie betreft – zou ook het werk van de Eerste Kamer aangenamer maken. Maar door – conform het vierde voorstel – harder te werken aan de kwaliteit van de departementale wetgevingsjuristen oogst men per saldo in die kring nog meer moedeloosheid voor het werk van de Tweede Kamer.

De planning- en controlcyclus
Over dit onderwerp zal ik kort zijn. Planning&Control is een van de bedrijfsmatige concepten die als gevolg van eerdere efficiencypogingen in de jaren negentig de rijksdienst zijn binnengewandeld en daar de nodige schade hebben aangericht. Gaandeweg is duidelijk geworden dat de overheid geen bedrijf is, de ambtenaren geen werknemer en de burger geen klant. Het niet functioneren van al die typische beheersingsinstrumenten uit het bedrijfsleven verklaart ook het falen van het VBTB-systeem. Ik ga daar nu verder niet op in en verwijs naar een boek dat over enkele maanden zal verschijnen, een bundel van tien schrijvers – onder redactie van Frank Ankersmit en ondergetekende – die tien plagen van de overheid behandelen. De bedrijfsmatige concepten worden door een aantal auteurs ongenadig over de knie gelegd.

In die bundel komen ook de zelfstandige bestuursorganen uitvoerig aan bod, dus onthoud ik me hier van commentaar op de procedure van de Kaderwet ZBO’s die beziet op welke manier aanpassing in dat stelsel moet gaan plaatsvinden. Om dezelfde reden ga ik voorbij aan opmerkingen over het hoofdstuk (p. 37 e.v.) over de invoering van een meer efficiënte bedrijfsvoering in de rijksdienst. De toekomst zal uitwijzen of de introductie van één nieuw op te richten Directoraat-Generaal Bedrijfsvoering Rijk bij BZK winst zal creëren op de terreinen personeel, huisvesting en facility management, informatievoorziening en inkoop.

Dit laatste, gevoegd bij de preferente positie die Justitie bij de wetgevende arbeid van andere departementen krijgt, betekent overigens een niet geringe ‘machtsgreep’ van Justitie en BZK. Met deze voorstellen komt de aansturing van de core business van de rijksdienst, regels maken (en daarna uiteraard eenzelfde preferente positie eisen bij de daaraan voorafgaande beleidsontwikkelende arbeid) bij Justitie terecht en de aansturing van de bedrijfsvoering door de hele rijksdienst heen bij BZK. Op die punten raken de andere departementen hun autonomie kwijt. Ik heb er geen probleem mee, maar de wereld van de rijksdienst kennende kunnen we de nodige voor- en achterhoedegevechten verwachten. En vergeet niet het reeds genoemde voorstel in de nota om alle functies die gericht zijn op kennis en innovatie van het bestuur c.a. ook bij BZK te concentreren. Dat wordt nog heel leuk bij BZK.

Al met al zijn dit soort bewegingen markante voorbeelden van een geheel nieuwe cultuur binnen het Overleg van secretarissen-generaal. Zij laten namelijk zien dat de individuele secretarissen-generaal bereid en in staat zijn om hun identiteit niet primair te koppelen aan die van hun minister – wat tot nu toe gebruikelijk was en waardoor de secretarissen-generaal als groep weinig invloed konden uitoefenen – maar aan die van het collectief van de ministerraad. In de komst van deze duidelijke en m.i. goed te verantwoorden aansturingsmodellen zien we de hand van Wim Kuijken, die – met de kennelijke goedkeuring van de minister-president – daarvoor in de afgelopen jaren als secretaris-generaal van Algemene Zaken de basis heeft gelegd.

Het beoogde efficiencyresultaat
Voor het realiseren van een besparing van 750 miljoen ging het SGO-rapport De verkokering voorbij uit van de volgende verdeling: min 20% beleidsfuncties, gemiddeld 25% minder ondersteuning, 20% minder bij inspecties en 10% weg bij de uitvoering. Dat is het equivalent van een reductie van maximaal 15.000 arbeidsplaatsen.

De Nota Vernieuwing Rijksdienst gaat als gevolg van de na het Coalitieakkoord door het kabinet genomen besluiten uit van een besparing van € 630 miljoen, verdeeld over de departementen en de ZBO’s. Een reductie van tussen de 20 en 30% die leidt tot schrapping van 12.800 functies. Met dien verstande dat uitvoeringsorganisaties worden ontzien en slechts voor zo’n 5% worden aangeslagen. De veiligheidsketen wordt met rust gelaten, alsook de Belastingdienst, Rijkswaterstaat en het UWV, organisaties die overigens door niemand anders dan de overheid zelf in de problemen zijn gebracht. Met dat even terzijde.

Het is moeilijk om te begrijpen hoe de opbrengst van die 630 miljoen deels uit het besparen van geld als zodanig, deels door het schrappen van functies gerealiseerd gaat worden. Insiders zullen dat wel snappen. Interessant is dat grote nadruk wordt gelegd (p. 54) op de kennelijk wens van het kabinet dat het verkleinen van de overheid met zo’n 12.800 functies niet mag leiden tot opvulling daarvan door externe inhuur. En als dat toch niet te vermijden is dient die inkoop professioneel te gebeuren. Dat woord ‘professioneel’ wekt nieuwsgierigheid. Hoe zal dat eruit zien? Het centraliseren van de inkoop via het concept van de ‘shared services’ heeft laten zien dat dit in de praktijk alleen maar bestaat uit het openen van de enveloppen van de tenderende aanbieders, om vervolgens de goedkoopste te nemen. Met de inkoop van potloden en pc’s moet je dat niet doen, maar ook niet met de inhuur van externen. Goedkoop is duurkoop. Menig ontwikkelingsland is verder de afgrond ingewerkt doordat organen als de Europese Unie, de Wereldbank, het United Nations Development Programme en de Interamerican Development Bank de goedkoopste en daarmee de minst bekwame consultants inhuurden. Adviseurs die overal ter wereld hun prefabricated sjablonen slijten aan centrale inkopers die inhoudelijk van toeten noch blazen weten en uitsluitend letten op de vraag of alle vakjes van de door de aanbieders in te vullen formulieren, protocollen en andere barre onzin zijn ingevuld.

De departementen en de andere organen weten inmiddels hoeveel ze moeten inleveren en waar intern de klappen precies gaan vallen. Zelf kan ik dat niet uit de nota afleiden. Ook niet of er wel of niet aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen in de samenleving die de vraag oproepen hoeveel extra mankracht met welk soort kwaliteit bepaalde ministeries juist moet gaan versterken in plaats van verminderen. Om één voorbeeld te geven. In de periode 2007 tot 2025 gaat meer dan de helft van het aantal gemeenten te maken krijgen met een structurele daling van de omvang van de lokale bevolking. Zie het plaatje. Rood duidt op de bevolkingsdaling.

Bevolkingsontwikkeling

Deze demografische ontwikkeling, die rond 2075 de hele wereld zal omspannen, gaat nu en in de komende jaren alle beleidsdossiers beïnvloeden. Niet alleen die van de gemeenten, maar ook van de WGR-regio’s en de provincies. Ook VROM, Verkeer en Waterstaat en Landbouw krijgen hiermee te maken omdat de Nota Mobiliteit, de Nota Ruimte en de Ecologische Hoofdstructuur worden doorkruist met nieuwe perspectieven voor het inrichten van de openbare ruimte, slopen (ver)nieuwbouw, verplaatsing boerenbedrijven, omvang en locatie infrastructuur. Maar vooral ook BZK zal het gaan merken. Om maar eens wat te noemen: geen enkele gemeente, behalve Amsterdam en Almere, zal nog kunnen groeien anders dan door gemeentelijke herindelingen. Een demografisch-gedreven argument12 zal diverse onderdelen van het ministerie van BZK – denk ook even aan de noodzaak tot aanpassing van de Financiële verhoudingswet – behoorlijk beïnvloeden. Om dit tijdig en bekwaam het hoofd te bieden heb je mensen nodig: aantallen en kwaliteiten. Dit soort voorbeelden ontbreekt in de nota. Voor een betekenisvolle behandeling van de Nota Vernieuwing Rijksdienst in de Tweede Kamer zou het aanbeveling verdienen een lijst te maken van onvermijdelijke ontwikkelingen, die hoe dan ook extra beslag gaan leggen op mankracht en vereiste kwaliteit. De basis voor het maken van zo’n lijst staat overigens in de nota zelf op p. 8: “Bij het maken van beleid moet niet zozeer worden uitgegaan van de toch enigszins toevallige departementale indeling maar van de vraagstukken in de samenleving.” Een Tweede Kamer die haar taak als voorhoede van die samenleving begrijpt, doet er goed aan om te vragen die vraagstukken te benoemen en van een personeel plaatje te voorzien voordat ze met de behandeling van de Nota Vernieuwing Rijksdienst begint.

Ten slotte dit. Het schrappen van 12.800 functies gaat veel pijn doen. Een traditioneel sociaal plan zou wel eens onvoldoende kunnen zijn ter begeleiding van de rouwprocessen die veel individuele ambtenaren ondergaan als ze naar huis worden gestuurd omdat hun baan is opgeheven. Het is mijn ervaring dat leidinggevende ambtenaren, die wel het vermogen hebben harde knopen door te hakken, vaak weinig empathie in huis hebben voor wat dat in het gezinsverband van de getroffen ambtenaren aanricht. Een speciale ploeg in het leven roepen, samen met de bonden, om dit proces met geheel nieuwe inzichten te begeleiden, zou niet misstaan.

Kenniskloof
Ik laat een aantal onderwerpen verder buiten beschouwing en besteed alleen nog aandacht aan het vraagstuk van de kenniskloof. Terecht wijdt de nota een aantal pagina’s aan het belang van een hooggekwalificeerde rijksdienst. Anders wordt de dubbeldoelstelling – kleiner en beter – niet gehaald. Maar het is de vraag of de voorstellen ter realisering van dat ‘beter’ voldoende zijn.

In de afgelopen jaren heeft de overheid duizenden medewerkers verloren. Deels door de VUT-regelingen, deels door de zogeheten Remkes-regeling die veel ambtenaren toestaat al op hun 57e voor pensionering te kiezen. Ik ga eraan voorbij dat dit beleid haaks staat op het Europese beleid krachtens de Lissabondoelen van 2000, en ook van de bijgestelde Lissabondoelen van 2005, na de daartoe strekkende rapportage van Wim Kok. Die doelen, behorende tot kabinetsbeleid, streven naar meer 65plussers in het arbeidsproces als rem op de stijgende kosten ter financiering van de collectieve uitgaven wegens de vergrijzing. Ik laat die merkwaardige beleidstegenstellingen - vervroegd afvloeien versus langer doorwerken - hier voor wat ze zijn.

Kijken we naar de politieke en ambtelijke werkelijkheid dan kunnen we voorspellen dat de politieke ambities nimmer neerwaarts worden bijgesteld, terwijl er veel minder ambtenaren zullen zijn om die steeds stijgende ambities in te vullen. Naast dit kwantitatieve probleem, je hebt immers elf spelers nodig om met enige zekerheid een voetbalwedstrijd te winnen, zal het kwalitatieve probleem ongekende proporties aannemen. De mensen die de 11.000 te schrappen functies bekleden hebben kennis en ervaring. Die verdwijnen, bovenop wat er al in de afgelopen jaren is verdwenen. Niet alleen komt er een gat in de vereiste bemanning om de politieke doelen te realiseren, er komt ook een lacune in de kennis en ervaring die daarvoor nodig zijn.

Terzijde een terugblik naar het verleden. Als secretaris-generaal van Algemene Zaken vroeg Ad Geelhoed al in de jaren negentig expliciete aandacht voor het probleem van het verdwijnen van teveel kennis in de rijksdienst. Hij liet zien dat – mede door het verzelfstandigen van ambtelijke diensten, waaronder kennisorganen – buiten de overheid en vooral ook in het bedrijfsleven meer inhoudelijke kennis van zaken ging ontstaan dan binnen de rijksdienst. Omdat kennis tevens macht vertegenwoordigt, bracht dat zijns inziens de rijksdienst in een gevaarlijke verhouding (immers mindere partij) ten opzichte van de private sector en een aantal maatschappelijke organen. Zo beschikten bijvoorbeeld de natuur- en milieuorganisaties over meer kennis op dat vlak dan de rijksdienst.13

Daar komt het volgende bij. Nagenoeg elke veertigjarige, wiens baan op de tocht komt te staan zal hard roepen ‘Waarom ik?’ Die wil niet weg. Daarentegen zullen de meeste 60plussers zeggen ‘Waarom niet ik?’ Die willen graag weg. Zoals dat met zulke processen nu eenmaal gaat zal het merendeel van de te schrappen functies inhouden dat de ouderen naar huis gaan. De kenniskloof wordt daardoor alleen maar groter. We krijgen te maken met een leer- en opleidingsbehoefte die zijn weerga niet kent. Of de nota daar voldoende op inspeelt is een punt van grote zorg. Ik zet op een rij waar de nota direct op deze zaak aanslaat.

P. 7: “Alleen afslanken is niet voldoende, ook de kwaliteit van de ambtelijke dienst moet omhoog. Kwaliteit in de beleidsvoorbereiding, kwaliteit in de uitvoering, kwaliteit in de handhaving. Voor iedereen gaan de eisen omhoog, dus ook voor de ambtenaren. Het land heeft recht op een zo goed mogelijk bestuur en dus ook een zo goed mogelijke ambtelijke dienst. Dat is de kern van het Programma Vernieuwing Rijksdienst.”

P. 10: “Inherent aan de veranderingen in de organisatie zijn ook veranderingen in de eisen die gesteld worden aan ambtenaren. Ambtenaren zullen mee moeten groeien met de ontwikkelingen in vakkennis en andere competenties om de uitdagingen waar de ambtelijke dienst voor staat aan te kunnen gaan. In de kwaliteit van rijksambtenaren zal derhalve fors geïnvesteerd moeten worden door enerzijds duidelijk te zijn in de eisen die worden gesteld aan het functioneren maar anderzijds ook door opleidingen, loopbaanontwikkeling en beloning. In het verlengde hiervan dient ook aandacht te bestaan voor de expert, de ambtenaar met een grote kennis van zaken op een specifiek terrein, die ook graag op dat terrein zijn of haar carrière wil maken. Die expert is in het streven naar generalisten soms wat op de achtergrond terecht gekomen en, om hogerop te kunnen komen, zo nu en dan gedwongen te kiezen voor een managementfunctie.”

P. 24: “Voor een goede beleidsontwikkeling is actuele kennis over en adequate beheersing van de internationale aspecten van elk beleidsterrein een vereiste, evenals de capaciteit tot effectieve beleidsbeïnvloeding op het internationale speelveld. Om de internationale dimensie van het beleid verder te versterken wil het kabinet de internationale en met name de EU-oriëntatie van de ambtelijke dienst verdiepen. Daartoe wordt momenteel onder meer een project ontwikkeld, gericht op het vergroten van de EU-kennis en -ervaring binnen de Rijksoverheid. Voorzien is in gerichte opleidingen en een gericht detacheringsbeleid, die beide minder vrijblijvend worden vormgegeven dan in het verleden.”

P. 42: “Het opleidingsbeleid zal op een aantal onderdelen worden geïntensiveerd. Bezien wordt of samenwerking tussen de diverse bij het rijk functionerende academies tot voordelen leidt. Daarnaast is een nieuw beleid ontwikkeld op het gebied van het stimuleren van de EU-kennis en –ervaring. Het hebben van internationale ervaring zal steeds dwingender in de gehanteerde functieprofielen worden opgenomen, en ook zal meer aandacht worden gegeven aan het hebben van een aantal basisvaardigheden zoals goede communicatievaardigheden, talenkennis en vaardigheden op het gebied van project- en programmamanagement.”

P. 43: “De Algemene Bestuursdienst (ABD) speelt bij het verbeteren van de managementkwaliteit en de vervulling van de leidinggevende functies een centrale rol. Aandacht zal daarbij niet alleen gegeven worden aan de ontwikkeling van generalisten maar ook van specialisten, hetzij materiespecialisten hetzij functionele specialisten. Via een geïntensiveerde arbeidsmarktcampagne zal getracht worden voldoende kwalitatief personeel voor een baan bij het rijk te interesseren. Het traineeprogramma zal in dat kader ook worden voortgezet. Daarnaast zal de ABD zich meer richten op het opsporen van talent in het algemeen, zowel voor hogere managementfuncties als voor specialistische functies en zowel binnen het rijk als daarbuiten. Daarbij wordt extra aandacht gegeven aan talent uit bij het rijk ondervertegenwoordigde groepen.”

P. 43: “Kenmerkend voor de ambtenaar van de toekomst is enerzijds een grote mate van flexibiliteit, mobiliteit en een brede inzetbaarheid, met als noodzakelijke voorwaarde dat ambtenaren in beginsel in dienst van het rijk zijn. Anderzijds moet die ambtenaar ook beschikken over inhoudelijke kennis en vakmanschap, waarbij de overheid als werkgever de verdere versterking daarvan moet bevorderen. Maar ook zal een verdere versterking van de competentie van die ambtenaar nodig zijn en gestimuleerd moeten worden dat hij een diversiteit aan ervaringen opdoet, bijvoorbeeld in het buitenland, in uitvoeringsorganisaties etc. Tevens dient aandacht te worden gegeven aan de ontwikkeling van de specifieke expert die naast de flexibele generalist evenzeer nodig is voor een goede overheid. De afgelopen jaren is het accent gelegd op de ontwikkeling van de algemene leiderschap- en (project)managementvaardigheden van generalistische ambtenaren. Onder andere via de ABD heeft dat ook tot goede resultaten geleid, op alle managementniveaus en met name de topmanagement groep. Ook bij de systematische aanpak van de instroom van jonge ambtenaren is het accent vooral gelegd op de generalist. Hoewel dit op zich succesvol is geweest, is het soms ten koste gegaan van de aandacht voor de professionele expert. Te zeer is de indruk geweest dat die minder mee zou tellen en alleen carrière zou kunnen maken door te kiezen voor het vak van algemene manager. Daar wil het kabinet verandering in brengen, door naast de ontwikkeling van algemene beleidsmakers en managers ook gelijkwaardige aandacht te geven aan de ontwikkeling van de professionele expert.”

De teksten op de pagina’s 7, 10 en 24 roepen geen kanttekeningen op. Hoogstens dat die op p. 10, zo’n tien jaar na het vermelde noodkreet van Ad Geelhoed, eindelijk aandacht schenkt aan het belang van het opbouwen en onderhouden van inhoudelijke expertise in de rijksdienst. De observaties op p. 42 zijn interessant. In de afgelopen jaren is er een wildgroei van departementale academies ontstaan. Ik doe geen uitspraken over hun kwaliteit, behalve dan dat de Academie voor de wetgeving hoog scoort. Maar het is alleszins correct dat de nota met deze tekst een vraagteken plaatst bij het ontstaan en bestaan van die interne academies. Alsof buiten de rijksdienst niet voldoende adequaat opleidingsaanbod zou bestaan. De ontwikkeling van de interne academies is bovendien niet correct ten opzichte van het Rijksopleidingsinstituut (ROI). Hoe valt te rechtvaardigen dat een van oorsprong interne academie werd gedwongen zich te verzelfstandigen, en zich te bewijzen op de vrije markt, terwijl men vervolgens rustig toestond dat departementen hun eigen opleidinkjes konden creëren? Ik heb samen met Dirk Scheele een notitie geschreven over het proces dat duidelijk maakt op welke manier het ROI in de versukkeling is geraakt door dit, zozeer op de eigen autonomie gerichte, gedrag van de afzonderlijke ministeries. Een gedrag waartegen BZK, de eigenaar van het ROI, niet bestand was. Als de Programma secretaris-generaal conform de tekst van p. 42 de samenwerking tussen de diverse bij het rijk opererende academies gaat bezien, beveel ik kennisneming van genoemde notitie aan, plus een invitatie aan het ROI om in dat overleg aan tafel te schuiven: l’histoire oblige.

Maar ook dan is het nog de vraag of dat voldoende is. Ik taxeer de noodzaak tot een omvattende aanpak van het dichten van de kenniskloof in alle lagen van de administratie groter dan de Nota Vernieuwing Rijksdienst suggereert. Naast het ROI zou ook in het overleg betrokken mogen worden De Baak (die vroeger een topopleiding voor de rijksdienst had), de Nederlandse School voor het Openbaar bestuur (NSOB), en de Open Universiteit. Het krachtens de nota bij BZK in te richten Kenniscentrum voor kennisinnovatie c.a. zou leiding kunnen geven aan een zodanige samenwerking tussen deze vier opleidingsinstellingen, eventueel met invoeging van de departementale academies, dat er op metaniveau een krachtige opleidingsimpuls voor de rijksdienst gegenereerd wordt. Met een zwaar accent op afstandsonderwijs.

Met andere woorden, niet alleen centrale aansturing van de bedrijfsvoering en van de juridische functie, maar ook van de opleiding en training lijkt mij een noodzakelijk te vervullen voorwaarde ter realisering van het doel ‘een betere rijksdienst’. Overigens moeten de af te vloeien ambtenaren in dat proces een essentiële rol spelen. Experts kweken, zoals de bedoeling is, begint met het aftappen, vastleggen en overdragen van de expertise van degenen die gaan vertrekken.

Wat er overigens in die tekst van p. 42 staat, namelijk de EU-kennis opschroeven, kan ik van harte onderschrijven. Maar opnieuw vereist dat eerst aandacht aan politieke zijde. Het jaar in jaar uit in de rijksdienst veronachtzamen van het bestaan van de EU heeft alles te maken met het feit dat het parlement er geen verstand van had en voortdurend uitstraalde dat ‘Brussel’ toch maar vooral geen grote broek moest aantrekken. Dan dankt het de koekoek dat de rijksdienst nauwelijks voor dat ‘Brussel’ belangstelling kon opbrengen. Hopelijk wordt dat nu anders.

De tekst op p. 43 over de rol van de ABD vereist weer een terugblik naar het verleden. Als vicevoorzitter van de pas opgerichte Vereniging voor Bestuurskunde (1972-1973) had ik tot taak om BiZa en Onderwijs zover te krijgen dat zij een algemene bestuursdienst zouden oprichten naar het model van Frankrijk (Ecole Nationale d’Administration), Engeland (Civil Service College) en Duitsland (Hochschule für Verwaltungswissenschaften). Maar in die tijd van het kabinet Den Uyl-Van Agt was dat vloeken in de kerk, immers een vorm van elite kweken die geen pas gaf. Dat ging dus niet door. Bij ministeriële beschikking werd zelfs vastgelegd dat het ROI, toen nog gewoon onderdeel van BiZa, zich nimmer als een dergelijke organisatie zou mogen ontwikkelen. Enfin, de wetmatigheid van gelijk hebben leidt vroeg of laat tot gelijk krijgen als we de passage op die p. 43 goed verstaan. De huidige ABD, opgericht met het primaire doel de mobiliteit van de ambtelijke (sub)top te bevorderen, en beslist niet als kweekvijver voor toptalent, wordt nu in de richting van een ENA-achtige opzet geduwd. Uiteraard heeft dat mijn zegen, maar de kennis en ervaring die voor een dergelijke beweging nodig zijn zitten niet bij de ABD, maar bij het ROI, deels bij de NSOB, De Baak en de Open Universiteit. Een reden te meer om die er zorgvuldig bij te betrekken.

Slot
Ik hoop dat ik geslaagd ben in mijn opzet om de kritische kanttekeningen te plaatsen in het kader van het vereiste respect dat instituties van de staat nodig hebben. Ik realiseer me dat dit ten aanzien van de Tweede Kamer waarschijnlijk niet is gelukt.

Dat er een Nota Vernieuwing Rijksdienst is gekomen moet niemand betreuren. Elke organisatie moet van tijd tot tijd door een onderhoudsbeurt heen, anders valt die vroeg of laat uiteen.

Opmerkelijk, in vergelijking met voorgaande exercities, is de eendrachtige leiding die de secretarissen-generaal kennelijk aan dat veranderingsproces willen geven. De verschillende nieuwe aansturingen die vanuit één hand de gehele rijksdienst omvatten zijn verfrissend nieuw voor de verkokerde, en daarom vaak onderling ruziënde, ambtelijke dienst.

Mijn hoofdcommentaar betrof de afwezigheid van analyses van voorgaande ingrepen (gemis), het formuleren van problemen in de vorm van hun oplossingen (systeemfout), het buiten beschouwing laten van de politieke werkelijkheid (machteloosheid) en de afwezigheid van een centrale aansturing van het noodzakelijke leren als gevolg van de opdoemende kenniskloof (gemis).

Maar als de secretarissen-generaal de eenheid weten te bewaren, als zij als één groep in de Kamer optreden en als ze de Programma-secretaris-generaal voor de vernieuwing van de rijksdienst met zijn stuurgroep onvoorwaardelijk steunen, dan kan die een heel eind komen.
________________________________________

1 En wat doet die Tweede Kamer? Zij verwijt het kabinet dat het doet wat de Kamer zelf ten onrechte al vele jaren nalaat, namelijk een consistente en betekenisvolle relatie opbouwen met de samenleving op basis van het adagium dat de politieke agenda moet zijn gebaseerd op de menselijke maat.
2 Onder meer door gehoord te worden door de Tweede Kamer. De Nationale Conventie speelde daarop in, door in haar advies aan het kabinet van oktober 2006 over verbeteringen van ons constitutionele bestel, een daartoe strekkende aanbeveling op te nemen.
3 Voor de geïnteresseerden verwijs ik naar de Strategienota Nederland van de Vlaamse regering van oktober 2005. Dit bijzondere document is inmiddels door de minister-presidenten Yves Leterme en Jan Peter Balkenende aanvaard als grondslag voor verder beraad over versterking van de wederzijdse samenwerking op alle mogelijke terreinen. Het jaar 2008 zal daarvoor waarschijnlijk cruciaal worden. Niet alleen omdat dan de uitkomsten van diverse overleggen nader vorm en inhoud krijgen, maar ook omdat enige versterking van de samenwerking mede in het kader van het aflopen van het Benelux-verdrag en van de effecten van het Europees Hervormingsverdrag van oktober 2007 zal worden geplaatst.
4 Een beperkte reeks: F.K.M. van Nispen en D.P. Noordhoek, De grote operaties, Kluwer 1986. F.K.M. van Nispen, Het dossier Heroverweging, Eburon Delft 1993. C.A. de Kam en J. de Haan (red.), Terugtredende Overheid,, een evaluatie van de grote operaties, Schoonhoven 1991. Rapportage van de Commissie Deetman, Den Haag 1991. Rapporten van Herman Tjeenk Willink als regeringscommissaris voor de rijksdienst. M.J.W. van Twist (e.a.), Over kerndepartementen, VUGA 1993. S. van Thiel,), Quangos: trends, causes and consequences, Aldershot, Ashgate Publishing Ltd., 2001. Th. Schillemans, Verantwoording in de schaduw van de macht, Lemma 2007. Met dank aan Jan Schrijver en Paul Jansen Schoonhoven voor het opfrissen van mijn geheugen.
5 De achterpagina van NRC Handelsblad bevat op werkdagen een kort grappig verhaaltje in de rubriek Dit e-mailadres is beschermd tegen spambots. U heeft Javascript nodig om het te kunnen zien. . Wat er op 22 oktober 2007 stond is te leuk om onvermeld te laten. Marleen Helleman schrijft: “Op weg naar het congres ‘Inzicht in Autisme’, kom ik met de routebeschrijving in de hand het station uit. Een duidelijke medecongresganger kijkt met net zo’n beschrijving rond. We lopen samen verder naar het congrescentrum. Onderweg praten we over het werkveld en waar we zoal tegenaan lopen. We zitten opvallend op één lijn. Bij de receptie van het congresgebouw neemt een dame onze toegangskaarten in. “U mag hier naar beneden voor Autisme”, zegt ze tegen mij. Dan richt ze zich tot mijn metgezel: “…en voor ‘De klantvriendelijke overheid’ vindt u de garderobe rechtsaf.”
6 Overigens vinden we in de Nota Vernieuwing Rijksdienst ook elementen terug van een recenter rapport van het SG-overleg, getiteld De verkokering voorbij (18 januari 2007). Op verzoek van kabinetsinformateur Wijffels stelden de secretarissen-generaal dit document op als reactie op de ingrijpende plannen in diverse verkiezingsprogramma’s ter inkrimping van de overheidsbureaucratie. Het is daarom goed om de Nota Vernieuwing Rijksdienst te bestuderen in het verlengde van de twee rapporten van het Overleg van secretarissen-generaal.
7 Dat woord ‘taakstelling’ is een voorbeeld van een wonderlijke manier van omgaan met de Nederlandse taal. Als je dat voor de eerste keer leest denk je aan doelstelling. Maar het is een eufemisme voor afslanking of inkrimping, woorden die men, kennelijk uit psychologische overwegingen, niet durft te gebruiken.
8 Ik verwijs hier naar een mislukte poging om de Tweede Kamer in dat opzicht behulpzaam te zijn. In 2002 won ik met Froukje Idema (LNV) de XPIN/BMC jaarprijs voor het meest innovatieve idee. Met het ter beschikking gestelde bedrag van 30.000 euro ontwierpen wij een meervoudig instrument om Kamerleden het contact met de samenleving te laten hervinden. Ondanks dat geld, onze expertise, netwerken en medewerking van de voorzitter van de Tweede Kamer is dat project niet gelukt. Over de oorzaken daarvan schreven wij het boek Terug naar Start, BMC/XPIN 2003, met bijdragen van Coen Derickx, Froukje Idema, Leo Klinkers, Peter van Noppen en Jan Schrijver.
9 Een hendiadys is het taalkundige fenomeen dat men twee woorden gebruikt om één zaak te duiden. Bijvoorbeeld, met man en muis vergaan betekent helemaal ten onder gaan. Paal en perk aan iets stellen is iets doen ophouden. Zo zijn in ons politieke bestel provinciale en gemeentelijke commissies van advies en bijstand commissies ter ondersteuning van het werk van de staten of de raad. Als men de elders op de website te vinden studie over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid raadpleegt dan ziet men dat de daar besproken organen de begrippen uitvoerbaarheid van beleid en handhaafbaarheid van regelgeving als een twee-eenheid behandelen.
10 Ter bevordering van dat dualisme bepleit ik in mijn voorstudie ten behoeve van de Nationale Conventie nog de volgende ingrepen: rechtstreekse verkiezing van d minister-president, een Tweede Kamer van honderd leden zonder fractieassistenten, en met afschaffing van het stelsel van de vaste Kamercommissies omdat die alleen maar een zeer slecht verlengstuk van de ministeries zijn. In plaats van die vaste commissies zou na elke verkiezing een handvol themacommissies moeten worden ingesteld à la de themacommissie ouderenbeleid.
11 Natuurlijk is de Kamer zichzelf ook bewust van haar erbarmelijke kwaliteit. In mijn al eerder genoemde voorstudie ten behoeve van de Nationale Conventie ga ik daar uitgebreid op in. Laat me echter een recent voorbeeld geven van een Kamerlid dat zelf de vinger op de open wonde legt. Ontleend aan de column van Marc Chavannes in NRC Handelsblad van 20 oktober 2007 citeer ik uit de Handelingen van de Tweede Kamer van 17 oktober 2007 een interventie van Van der Staaij (SGP) in het spoeddebat over de basisbeurs. Zie het door mij gecursiveerde deel: “Voorzitter. Dit is een debat zonder basis. Er is immers geen besluit van het kabinet om de studiebeurs af te schaffen, zelfs geen concreet voornemen hiertoe. Ik heb ook in de krant gelezen dat een van de gesprekspartners van de minister zijn mening heeft gegeven over wat het meest waarschijnlijke scenario is. Zie hier een spoeddebat. Het moet helder zijn dat de SGP-fractie er niet voor voelt om te tornen aan de studiebeurzen. Wij voelen er evenmin voor om over elk onrijp idee dat de krant haalt, een spoeddebat te voeren. Waar zijn wij dan mee bezig?Ik wil deze vraag wel beantwoorden. Dan zijn wij bezig met het zetten van een premie op lekken. Dan zijn wij bezig om ons parlement om te vormen in een politiek café waar elke avond met een minimum aan kennis en een maximum aan stemmingmakerij de hype van de dag wordt gevoed. Daar voelen wij dus helemaal niets voor. Maar wat doen wij dan met de onrust, met al die zenuwachtige studenten die niet meer in slaap kunnen komen? Zouden wij hen als parlement dan niet zelfbewust antwoorden: als het kabinet echt met deze voorstellen komt, dan zullen wij nog wel eens zien. Dan zal hiervoor altijd nog een meerderheid in de Kamer nodig zijn. Tot slot, minister Plasterk, klopt het dat er geen besluit is? Als er inderdaad geen besluit is, houdt u zich dan alstublieft in en houd het kort.”
12 Het voortreffelijke rapport De eerste overheid van de Commissie Van Aartsen van juni 2007 besteedt helaas geen aandacht aan dit demografisch-gedreven argument. Zie mijn commentaar elders op de website.
13 De nota heeft hier overigens wel oog voor blijkens het citaat op p. 13: “In Nederland en daarbuiten wordt door tal van publieke en private instituties een enorme hoeveelheid kennis en inzichten geproduceerd. Met het Nederlandse kennis- en adviesstelsel is gekozen voor het organiseren van een deel van die kennisproductie in eigen nabijheid. Instellingen als WRR, planbureaus en adviesraden worden door de overheid gefinancierd en hebben een onafhankelijke status. Hier is veel expertise opgebouwd.” Maar dit citaat gaat voorbij aan de noodzaak om razendsnel kennis op te bouwen binnen de rijksdienst zelf. Met die van de WRR en dergelijke organen redden we het niet.