Bestuur en Beleid Nederland Bevolkingsdaling De arbeidsmarkt in het licht van bevolkingsdaling

De arbeidsmarkt in het licht van bevolkingsdaling

door Peter Hovens

Inleiding
Dit stuk wil de aandacht vestigen op bevolkingsdaling als een onderbelicht aspect van de (regionale) arbeidsmarkt.

Sinds het rapport Structurele bevolkingsdaling, Een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers, staat het verschijnsel van een krimpende bevolking stevig op de politieke agenda.1 Deze studie toont niet alleen aan dat het een onafwendbare ontwikkeling is, maar maakt tegelijkertijd duidelijk welke maatschappelijke gevolgen dat met zich mee kan brengen. De schrijvers - Derks, Klinkers en ondergetekende - laten met feiten en argumenten zien dat politieke gezagsdragers niet achterover kunnen leunen, maar actief aan de slag moeten met het formuleren van beleid in een krimpsituatie: we gaan van de politiek van de groei naar de politiek van de krimp.

De discussies die daarna zijn gevoerd, de studies, rapporten en commentaren, die achtereenvolgens zijn verschenen, gingen vooral over ruimtelijke aspecten, zoals woningbouw en infrastructuur. Vreemd genoeg is de aandacht voor de gevolgen voor de arbeidsmarkt wat achter gebleven. Dat is temeer vreemd, omdat de krimp van de potentiële beroepsbevolking (15-64 jaar) gemiddeld in heel Nederland vanaf 2011 gaat inzetten. Dat is dus al over drie jaar, terwijl de krimp van die categorie Nederlanders al in meer dan de helft van de regio’s in ons land aan de gang is. Onderstaande figuur laat de historische ontwikkeling van de omvang van de potentiële beroepsbevolking zien, alsmede de prognose. Een belangrijke verklaring voor de te verwachten daling van de leeftijdscategorie, die de arbeidskrachten levert, ligt in het gegeven dat de babyboomgeneratie wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd de arbeidsmarkt gaat verlaten.

Figuur 1 Bevolking 15-64 jaar, potentiële beroepsbevolking Nederland

Figuur_1_Arbeidsmarkt

Bron: CBS, KcBB

Verkeerde perceptie
Natuurlijk zijn er wel publicaties verschenen over demografische ontwikkelingen in relatie tot de arbeidsmarkt, maar die gaan eigenlijk niet over het functioneren van de arbeidsmarkt als zodanig. Zij richten zich vooral op de angst dat minder mensen op de arbeidsmarkt de oudedagsvoorziening van de ouderen moeten ophoesten, de toenemende ‘grijze druk’. Ten onrechte krijgt ‘vergrijzing’ veel meer (politieke) aandacht dan de structurele daling van de bevolking. Die zal namelijk alle beleidsdossiers op zijn kop gaan zetten, terwijl vergrijzing hoofdzakelijk in de sector zorg en huisvesting een rol speelt.

Een ander punt van verkeerde perceptie betreft het toenemende aantal onvervulbare vacatures. Het meest recente CBS-bericht daarover luidt dat van september 2004 tot september 2006 het aantal moeilijk vervulbare vacatures is verdrievoudigd.2 Dat verschijnsel wordt toegeschreven aan de economische opleving. Voor een deel is dat natuurlijk waar. Maar dit is slechts het halve verhaal. Een andere verklaring ligt bij de hierboven genoemde afname van de potentiële beroepsbevolking. Bovendien heeft dat verschijnsel een structureel karakter, terwijl de economische opleving conjunctureel van aard is. Het is mijns inziens juist deze demografische ontwikkeling die ons verplicht om na te denken over beleidsmatige aanpassingen voor de lange termijn.

Vraag en aanbod op de arbeidsmarkt
Een goed functionerende arbeidsmarkt brengt vraag en aanbod van arbeid bij elkaar. Als er sprake is van een mismatch op de arbeidsmarkt dan kan dat een kwantitatief en/of een kwalitatief probleem betreffen. Een dalende potentiële beroepsbevolking kan leiden tot een kwantitatief tekort: er is minder aanbod dan vraag. Dan kan men in theorie twee dingen doen: of het aanbod opkrikken of de vraag laten dalen. Ten onrechte worden beleidsinspanningen uitsluitend gericht op het verhogen van het aanbod.
Een kwalitatief probleem speelt als het arbeidsaanbod niet past bij de vraag. Vooral in een situatie van krapte op de arbeidsmarkt is dat een nijpend probleem. Om de kwaliteit van het arbeidsaanbod te verhogen zet men doorgaans in op verbeteringen in het reguliere onderwijs. Aan de vraagzijde gaat de aandacht uit naar steeds meer innovatie, waardoor de eisen die men stelt aan arbeidskrachten toeneemt.

De doodlopende weg van de kwantitatieve benadering
Het arbeidsaanbod
Een dalende bevolking roept bij bestuurders en beleidsmakers vaak de reactie op om meer te bouwen en meer te investeren in werkgelegenheid om die daling te stoppen. De vraag is in hoeverre dergelijke inspanningen soelaas bieden. Het antwoord is eenvoudig: weinig tot niets.
Het CPB gaat in zijn Regionaal Arbeidsmarktmodel uit van de veronderstelling dat een groei van 1% van de woningvoorraad leidt tot een bevolkingsgroei van ¾ % als gevolg van binnenlandse migratie. Dat gebeurt overigens pas op langere termijn, want het aanpassingsproces verloopt traag. De ‘groeidenkers’ kunnen deze aanname aangrijpen om te bouwen, maar dan slaan ze onvoldoende acht op de toevoeging ‘als gevolg van binnenlandse migratie’.3 Meer bouwen leidt namelijk niet tot meer mensen in totaal, maar kan hooguit leiden tot een verschuiving van het aantal inwoners van de ene regio naar de andere (doorgaans aangrenzende) regio. Met andere woorden, als de ene regio groeit dan krimpt de andere. Het is zeer de vraag of een dergelijke concurrentie gewenst is. Bovendien moeten zij zich realiseren dat de bevolkingsgroei er langzaam uit gaat en zal overgaan in krimp. Waar komen dan de mensen vandaan die de nieuwbouw gaan betrekken? Criticasters zullen opmerken dat een toename van de woningvoorraad – ondanks de bevolkingsdaling – nog geruime tijd nodig blijft vanwege de woonverdunning (minder mensen per wooneenheid). Dit is uit een oogpunt van volkshuisvesting correct, maar in relatie tot de arbeidsmarkt irrelevant.

Een andere oplossing die vaak wordt aangedragen om het arbeidsaanbod te verhogen is het binnenhalen van buitenlandse migranten. Het effect daarvan is ook maar betrekkelijk. De bevolkingsomvang wordt bepaald door de natuurlijke aanwas (aantal geboorten minus aantal sterfgevallen) en het migratiesaldo (immigranten minus emigranten). De natuurlijke aanwas is op dit moment nog positief maar neemt in de loop van de tijd af en gaat vanaf 2028 – zo luidt de prognose - over in een daling. Het aantal emigranten liet in de laatste decennia van de vorige eeuw een vrij stabiel beeld zien, zo’n 60.000 personen per jaar. Vanaf 2000 kregen we te maken met een stijging oplopend tot 100.000 emigranten in 2006. De omvang van de immigratie wisselt nogal in de loop van de tijd. Die ontwikkeling is daarom het minst goed te voorspellen.

De prognoses laten zien dat door een structureel te laag geboortecijfer de natuurlijke aanwas ook structureel gaat dalen. Gemiddeld in Nederland is de verwachting dat we vanaf 2028 een negatieve natuurlijke aanwas zullen hebben. Om de omvang van de bevolking op peil te houden zal het aantal immigranten niet alleen het aantal emigranten moeten compenseren, maar ook de negatieve natuurlijke aanwas. Gelet op het structurele karakter van een toenemende negatieve natuurlijke aanwas is ook een blijvende toename van het aantal emigranten nodig om de omvang van de bevolking stabiel te houden. Dat kunnen we onmogelijk realiseren en jaar na jaar volhouden. We praten dan immers over het aantrekken van vele honderdduizenden immigranten. En waar moeten we die dan vandaan halen als het asielbeleid gericht is op het weren van ongewenste instroom en het kennismigratiebeleid nog in de kinderschoenen staat?
Met dat laatste hebben we het over de kwaliteiten van de immigranten die we nodig hebben in relatie tot onze behoefte op de arbeidsmarkt. Het beleid is er sinds kort op gericht om naast ongeschoold seizoenswerk kennismigranten uit landen buiten de EU aan te trekken. Voor het gemak wordt verondersteld dat die volop beschikbaar zijn en graag naar Nederland komen. Men vergeet echter a) dat landen met een opkomende economie hun hoogopgeleiden zelf nodig hebben, b) dat bevolkingsdaling ook in die landen gaat spelen en c) dat die gekwalificeerde mensen misschien liever in eigen land blijven of ervoor kiezen om naar Engeland of Duitsland te gaan. Ten onrechte rekenen we ons op deze manier rijk. Nog los van de vraag of de betreffende ambtelijke diensten in staat zijn een cultuuromslag te maken door procedures te ontwerpen die migranten welkom heten in plaats van te weren.

Een andere manier om het arbeidsaanbod te verhogen is het vergroten van de arbeidsparticipatie. Deze geeft aan welk deel van de bevolking van 15-64 jaar daadwerkelijk werkt of beschikbaar is om te gaan werken.4 Laat ik voorop stellen dat het wenselijk is om maatregelen te treffen om de arbeidsdeelname te verhogen. Dat kan bijvoorbeeld door het voor ouders met kinderen aantrekkelijker te maken om te gaan werken en door mensen die in deeltijd werken voltijds beschikbaar te krijgen. Maar we moeten ons daarbij rekenschap geven van het feit dat zo’n verhoging eindig is. Onderstaande figuur laat zien dat een stijging van de arbeidsparticipatie wordt verwacht, maar dat er een ‘natuurlijk maximum’ ligt rond de 71%.5 Vanaf dat moment gaan dus verhoudingsgewijs niet meer mensen uit de leeftijdscategorie 15-64 jaar werken, terwijl tegelijkertijd de totale omvang van die groep – de potentiële beroepsbevolking afneemt. Het gevolg hiervan is dat er minder mensen beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt.

Figuur 2 Arbeidsparticipatie in Nederland

Figuur_2_Arbeidsmarkt

Bron: CBS, KcBB

De arbeidsvraag
Investeren in werkgelegenheid is een andere veelgehoorde oplossing om de bevolkingsdaling tegen te gaan. De redenering luidt bijvoorbeeld dat het aanleggen van een bedrijventerrein leidt tot het aantrekken van bedrijven, waardoor de werkgelegenheid stijgt. Die extra banen zijn aantrekkelijk voor werkzoekenden. Die werkzoekenden komen van buiten de regio en gaan zich in de buurt van hun werk vestigen. En dan stijgt de bevolking. Onderzoek wijst echter uit dat een groei van de werkgelegenheid slechts leidt tot een extra bevolkingsgroei door binnenlandse migratie van 0,03%.6
Het wordt daarom hoog tijd dat we onze inspanningen (geld en tijd) inzetten voor kwaliteitsverbeteringen in plaats van voor groei in kwantitatieve zin.

De omslag naar kwaliteit op de arbeidsmarkt
De arbeidsvraag
Wanneer het arbeidsaanbod daalt, zal vanzelf de arbeidsvraag dalen. Baan volgt immers mens. Dat betekent dat de overheid er verstandig aan doet om binnen het werkgelegenheidsbeleid niet meer te focussen op banengroei. Zo’n beleid is nog niet eerder gevoerd. De inspanningen waren altijd gericht op het aantrekken van meer werkgelegenheid door bijvoorbeeld meer bedrijventerreinen en kantorenlocaties aan te leggen met de bijbehorende infrastructuur. Is het dan verstandig om dat nu maar achterwege te laten? Zeker als het gaat om de bedrijventerreinen moeten we in ieder geval scherp kijken naar de noodzaak om meer hectares te ontwikkelen. Wellicht dat kan worden volstaan met herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Waar de overheid voor moet waken is dat er geen desinvesteringen worden gepleegd. Dit betekent dat de overheid moet blijven investeren, niet in ‘meer’, maar in beter’.

In dit verband wijs ik nog op het volgende. De structurele krapte op de arbeidsmarkt leidt ongetwijfeld tot een stijging van de lonen. We moeten daarom serieus rekening houden met een toenemend vertrek van werkgelegenheid naar lage-lonen-landen. Het is om die reden belangrijk om goed te kijken naar de gevoeligheid van de economische structuur van een regio voor deze ontwikkeling. Kwaliteitsinvesteringen moeten daarom vooral worden gedaan ter versteviging van de economische structuur.

Het arbeidsaanbod
Beschikbaarheid van arbeidskrachten is een van de belangrijkste voorwaarden voor een goed vestigingsklimaat. In een situatie van krimp gaat het dan vooral om de kwaliteit van arbeidskrachten. Die moet passen bij de kwalitatieve vraag naar arbeid. Wat zien we op dit moment? Enerzijds onvervulbare vacatures en anderzijds een werklozenbestand. Dat kan alleen maar betekenen dat de betreffende werklozen niet de kwalificaties hebben die de werkgevers vragen.

Onderstaande figuur laat zien dat dit al speelt in een aantal sectoren, met als koploper de bouwnijverheid. We kunnen ook verwachten dat als gevolg van de vergrijzing dit probleem in de gezondheids- en welzijnszorg gaat toenemen.

Figuur 3  Moeilijk vervulbare vacatures (september 2006)

Figuur_3_Arbeidsmarkt

Het verschijnsel van de onvervulbare vacatures is vooral een kwaliteitsvraagstuk. Het tekort in de sector bouwnijverheid zou wel eens een gevolg kunnen zijn van het sinds decennia veronachtzamen van de behoefte aan vakkundige mensen. De roep om een terugkeer van de aloude ambachtsschool hoor je steeds vaker. Een tekort op termijn van gekwalificeerde arbeidskrachten in de gezondheids- en welzijnssector zal nog pijnlijker gevolgen hebben.

In dit verband wordt vaak gewezen op de kloof tussen onderwijs en bedrijfsleven. Het gaat dan over de omstandigheid dat de opleidingen die worden aangeboden niet aansluiten bij de marktvraag. De verantwoordelijkheid om hier verbetering in aan te brengen wordt nogal eenzijdig bij de sector onderwijs c.q. (potentiële) werknemers neergelegd. Maar van de zijde van werkgevers mogen we ook inspanningen verwachten om het aanbod bij de vraag te laten aansluiten. De nijpende situatie van de structurele krapte op de arbeidsmarkt zal hen hiertoe wel dwingen. Er gaat concurrentie om de arbeidskrachten ontstaan. Deze zal in eerste instantie de vorm aannemen van betere primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden, maar uiteindelijk zal het investeren in de kwaliteit van de werknemers door middel van opleiding de doorslag geven. In het Zevenpuntenplan van FNV, CNV en MHP wordt gesproken over ‘scholingsrechten voor alle werknemers’. Dat is mijns inziens onvoldoende. Het gaat om verplichtingen van werkgevers jegens hun werknemers om hen te scholen.7

In het bijzonder ligt hier overigens een opdracht voor de publieke sector. Die kent een relatief hoog aantal oudere werknemers. Dat geldt vooral voor gemeenten. Zij doen er verstandig aan om via leeftijdsbewust personeelsbeleid oudere werknemers langer in dienst te houden. Meer in het algemeen moeten we de weg op van een leven-lang-leren. In het huidige tijdsgewricht waarin een stijging van de arbeidsproductiviteit veilig gesteld kan worden door middel van innovatie en technologische verbeteringen is het blijvend investeren in het menselijk kapitaal een must.

Regionale aanpak van het arbeidsmarktbeleid
Vanwege de invoering van de Wet werk en bijstand, waarin de gemeenten een verantwoordelijkheid hebben gekregen om mensen van een uitkering naar de arbeidsmarkt te leiden, hebben de gemeenten een belangrijke rol gekregen op het gebied van het arbeidsmarktbeleid. Daarmee is het niet langer het domein van uitsluitend werkgevers en werknemers. Dit betekent mijns inziens niet dat de gemeenten afzonderlijk beleid op dit terrein moeten ontwikkelen. Relevant is de vraag op welk niveau de arbeidsmarkt ‘zich beweegt’. Dat is onmiskenbaar het regionale niveau.8
De opdracht waar de regio’s voor staan is om gezamenlijk beleid te ontwikkelen, waardoor ongewenste concurrentie om de arbeidskrachten (en de inwoners) wordt tegengegaan. Dat beleid zal een antwoord moeten geven op de vraag hoe de regionale economische structuur aan kwaliteit kan winnen in het licht van de demografische ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.
Een gezamenlijke aanpak met alle partners in de regio is nodig om de omslag van groei naar krimp succesvol te realiseren.
________________________________________
1Derks, W., P. Hovens & L.E.M. Klinkers, Structurele Bevolkingsdaling, Een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers, Den Haag, februari 2006: Raad voor Verkeer en Waterstaat/VROMRaad.
2www.cbs.nl webmagazine 23 juli 2007
3Verkade, Eugène, Wouter Vermeulen, Jelte Haagsma, Regionaal Arbeidsmarktmodel voor Nederland, CPB document no. 148, juni 2007
4Om precies te zijn, tot de beroepsbevolking worden gerekend: personen die ten minste twaalf uur per week werken, of personen die werk hebben aanvaard waardoor ze ten minste twaalf uur per week gaan werken, of personen die verklaren ten minste twaalf uur per week te willen werken, daarvoor beschikbaar zijn en activiteiten ontplooien om werk voor ten minste twaalf uur per week te vinden.
5Dit cijfer is gebaseerd op het gemiddelde van de vier CPB scenario’s, zie: CPB, Arbeidsaanbod in de lange-termijnscenario’s voor Nederland, CPB Document No 71, november 2004.
6Verkade, Eugène e.a., a.w.
7FNV, CNV, MHP, Iedereen meedoen, Zeven punten voor de Participatietop 2007
8Nederland is ingedeeld in 40 Corop-regio’s. Deze zijn zo gekozen dat meer dan 70% van de beroepsbevolking uit een COROP-regio ook in die regio werkt en dat meer dan 70% van de banen door mensen uit de eigen wordt bezet