Bestuur en Beleid Nederland Bevolkingsdaling Bevolkingsdaling en gemeentelijke herindeling

Bevolkingsdaling en gemeentelijke herindeling

door Leo Klinkers (2 februari 2008)

Inleiding
Sinds de komst van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950 is er discussie over de bestuurlijke organisatie van ons land. Deze wet introduceerde het fenomeen van gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten, tussen gemeenten en provincies en tussen provincies. Met name de eerste figuur, de intergemeentelijke samenwerking, is goed voor een doorlopend debat over de vraag of ons land gediend is met een zogeheten vierde bestuurslaag. Daartegen is altijd veel verzet geweest, vooral vanuit de gemeenten, omdat een dergelijke laag de neiging heeft te knabbelen aan de autonomie van gemeenten. De bestaande Wgr-regio's zijn daarom organisaties die op basis van vrijwilligheid opereren, zonder bevoegdheidsoverdracht van gemeenten naar een regionaal bestuur. Op die regel vormen acht1 regio's een uitzondering. Die hebben de status van WgrPlus-regio: aan dergelijke organen hebben gemeenten bevoegdheden overgedragen waardoor die op bepaalde onderwerpen finale besluitvormende bevoegdheden hebben.

Terwijl gemeenten krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen samenwerken, gaat het proces van herindeling van gemeenten door. Het kabinetsbeleid is al een aantal jaren terughoudend: niet van bovenaf herindeling afdwingen tegen de zin van gemeenten in; vrijwilligheid is het parool. In die sfeer heeft een toenemend aantal kleine gemeenten in de afgelopen jaren zich bij de provincie gemeld met het verzoek om te worden heringedeeld. Meestal gebaseerd op overwegingen als: 'de toenemende complexiteit van samenlevingswensen vereist een bestuurlijke en financiële kracht die we niet meer kunnen waar maken'.

Een nieuwe herindelingsgolf komt eraan
Terwijl die herindelingsgolf rustig voortkabbelde zijn er nu ineens twee nieuwe omstandigheden die aanleiding geven tot de stelling dat die kleine golfjes wel eens zouden kunnen omslaan in grote golven.

Ten eerste. In 2007 verscheen het rapport van de Commissie Van Aartsen getiteld De eerste overheid. Die studie bevat een sterk pleidooi om de Grondwet aan te passen, in die zin dat de gemeenten, dus daar waar het echte leven zich afspeelt, betere bevoegdheden zouden moeten krijgen om hun verantwoordelijkheden waar te kunnen maken. Als logisch gevolg van die redenering is de Commissie van mening dat een drastische gemeentelijke herindeling de vorming van een kleiner aantal, meer bestuurskrachtige gemeenten nodig is. Kleine gemeenten kunnen nu al niet de complexiteit en de kwaliteit van het vereiste voorzieningenniveau garanderen, als ze ook nog meer bevoegdheden krijgen zakken ze al helemaal door hun bestuurskracht heen. Aldus de essentie van de argumenten van de Commissie Van Aartsen.
Daar ligt de aloude, impliciete stelling achter dat met het vergroten van de gemeentelijke schaal ook de kwaliteit van raad en bestuur toeneemt, omdat je dan kunt vissen uit een veel grotere vijver van bekwame mensen. Sind jaar en dag is dat een aanvechtbare stelling omdat het tegenovergestelde net zo waar is. Een gemeente heeft niet alleen bekwame inwoners, maar ook onbekwame. Als je de gemeentelijke schaal vergroot, dan vergroot je ook de kans dat er meer sufferds in raad en bestuur terecht komen. Maar aan het debat over die stellingen ga ik hier voorbij.

Ten tweede. We hadden in 2006 467 gemeenten, in de overgang van 2007 naar 2008 nog maar 443. In de komende tien tot vijftien jaar zal meer dan de helft van die gemeenten, en vooral ook de kleinere van minder dan 20.000 inwoners, een structurele daling van de omvang van de bevolking krijgen.

Tabel Prognose aantal krimpende gemeenten naar gemeentegrootte in de periode 2005-2025 (bron CBS/RPB)

Huidige gemeentegrootte (aantal inwoners 2006) Bevolkingsafname in
> 100.000 4 van de 25 gemeenten
50.000 - 100.000 20 van de 39 gemeenten
20.000 - 50.000 106 van de 180 gemeenten
 20.000 130 van de 223 gemeenten
Totaal 260 van de 443 gemeenten


 Veel gemeenten zullen die bevolkingsdaling niet herkennen of erkennen als een structureel gegeven en schieten daarom in de concurrentiereflex. Dat houdt in dat ze met dure plannen hun gemeenten oppimpen om inwoners en arbeidskrachten aan te trekken en te behouden. Maar omdat de buurgemeente dat ook doet, en die daarnaast ook, vissen ze allemaal in dezelfde steeds legere vijver, met alle desinvesteringen van dien. Dan komt er vanzelf een moment waarop ze daarmee ophouden, al dan niet gedwongen door hogere overheden. Vervolgens breekt het besef door dat bijna geen enkele gemeente in Nederland nog zal kunnen groeien, anders dan door herindeling. De discussie over gemeentelijke herindeling wordt dan verrijkt met een nieuw, demografisch-gedreven argument.

Tel die twee dingen bij elkaar op - Commissie Van Aartsen plus structurele bevolkingsdaling - en dan is het voorspelbaar dat we tamelijk snel de kleinere gemeenten zien opgaan in grotere verbanden. In de jaren zeventig van de vorige eeuw propageerde professor Troostwijk het concept van de 200 grote gemeenten. Dat raakte in de vergetelheid. Het is echter zeer wel denkbaar dat de feitelijke ontwikkelingen als vanzelf in die richting evolueren.

Wat betekent dat voor Wgr-regio's en provincies?
Stel dat die evolutie gaat plaatsvinden, wat betekent dat dan voor de Wgr-regio's en de provincies? Het volgende scenario lijkt denkbaar.

Als we zo'n 200 grote gemeenten hebben, bovendien uitgerust met meer fundamentele bevoegdheden - na de door de Commissie Van Aartsen beoogde herziening van de Grondwet, een zaak die we toch wel heel serieus moeten nemen - blazen die waarschijnlijk alle Wgr-regio's op. Ook die met de Plus-status. De Wet gemeenschappelijke regelingen houdt dan op te bestaan. En daarmee komt veel geld vrij dat de gemeenten in eigen huis kunnen spenderen.

Maar het gaat zeer waarschijnlijk ook de provincies raken. Het Rijk staat erg onder druk. De Commissie Van Aartsen is niet de enige die bepleit dat het Rijk zich veel meer op Europa moet richten en taken die eigenlijk beter door lagere overheden kunnen worden gedaan moet afstoten. Als we het concept van de 200 grote gemeenten krijgen, gaan die automatisch trekken aan de onderkant van het bevoegdhedencomplex van provincies. En het Rijk, treurend over het verlies van bevoegdheden aan zijn eigen boven- en onderkant, zou wel eens de provincies kunnen gaan uitkleden, te beginnen met een drastische maar allang voorspelde inkrimping tot ongeveer vijf provincies. Het zal namelijk moeilijk vol te houden zijn dat je voor het toezicht op 200 stevige gemeenten twaalf provincies nodig hebt.

En dan rijst tevens de vraag naar de toekomstige identiteit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en van het Interpovinciaal Overleg (IPO). De voorspelbare opschaling van zowel gemeenten als provincies zal hun bestaan, omvang, bevoegdheden en invloed niet ongemoeid laten. Grote gemeenten zullen, net zoals grote provincies, ertoe neigen rechtstreeks zaken te gaan doen met het Rijk of met Europa. Beide organen staan voor een duivels dilemma: als ze zelf de leiding gaan nemen in het proces laten ze zich niet willoos meeslepen door de onafwendbare ontwikkelingen en kunnen ze voor een belangrijk deel zelf bepalen waar ze over tien jaar met hun organisaties staan. Echter, zelf de leiding van een proces van drastische opschaling nemen betekent oorlog in de tent: tijdens het VNG-congres 2007 heeft het bestuur nogmaals plechtig moeten beloven dat de bevordering van gemeentelijke herindelingen niet door de VNG zelf gepromoot zal worden.

Hoe dat ook zij, we gaan een roerige tijd tegemoet met de discussie over de bestuurlijke organisatie van het land.
________________________________________
1. De lijst van WGRplus-regio's omvat: Bestuur regio Utrecht, Knooppunt Arnhem Nijmegen, Parkstad Limburg, Regio Twente, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, Stadsgewest Haaglanden, Stadsregio Amsterdam, Stadsregio Rotterdam.